陆*与长沙市人民政府行政批准二审行政裁定书

审理经过

上诉人陆*因与被上诉人长沙市人民政府批准行政行为一案，不服长沙**民法院2014年11月25日作出的（2014）长中行征初字第00107号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

上诉人诉称

上诉人陆*起诉称：2012年3月31日，长沙市开福区人民政府发布了开政征字（2012）6号《关于长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘春路至营盘路段及S12、S13号地块）房屋征收决定公告》，其房屋纳入征收范围内。2014年5月14日，陆*通过长沙**源局（以下简称市国土局）回复的政府信息公开告知书，知晓长沙市人民政府批准市国土局于2010年7月5日作出了长国土资政发（2010）68号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回陆*合法拥有的土地使用权。陆*认为，长沙市人民政府作出的批准行为不合法，没有尽到合法审查、告知义务，没有通知原土地使用权人，并依法给予补偿。批准行为没有事实和法律依据，程序严重违法，严重侵害了陆*的合法权益。请求：撤销长沙市人民政府批准市国土局作出的长国土资政发（2010）68号《关于收回国有土地使用权的决定》的批准行政行为；诉讼费用由长沙市人民政府承担。

本院查明

长沙**民法院审理认为：《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，长沙市开福区黄兴北路拓改及两厢棚改项目的建设符合公共利益的需要，市国土局在报请长沙市人民政府批准后作出的《关于收回国有土地使用权的决定》，符合法律规定。陆*不服该收回土地使用权决定行为，应以市国土局为被告，向人民法院提起诉讼。在庭审过程中，因查明被告不适格，法庭反复对陆*进行释明，告知其应当变更被告，但陆*坚持不同意变更。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款第（三）项之规定，裁定驳回陆*的起诉。本案不收取案件受理费。

陆*不服上述裁定，向本院提起上诉称：1）上诉人在一审中已声明，谁当被告不重要，重要的是收回土地决定这张纸未经法定程序送达行政相对人而归于无效。且已明确表态，不纠缠于谁是适格被告，由合议庭决定就是。而一审法院却作出了如此枉法之裁定。2）所诉收回土地决定在作出前、作出时和作出后，都没有告知行政相对人，送达程序不合法，属于重大明显违法而应确认为无效。请求二审法院：撤销一审裁定，确认市国土局长国土资政发（2010）68号《关于收回国有土地使用权的决定》无效；诉讼费由长沙市人民政府承担。

长沙市人民政府答辩称：本案所诉的收回决定上署名的机关为市国土局，答辩人只是批准机关。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定，上诉人应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。在一审告知上诉人应当变更被告的情况下，上诉人拒绝变更，依法应当驳回起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人市国土局未提供书面答辩意见。

当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。

本院审理查明：陆*在起诉状中以长沙市人民政府为被告，要求“撤销被告长沙市人民政府批准第三人市国土局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》的批准行政行为”。庭审过程中，一审认为错列本案被告，应当变更。陆*表示，谁当被告不重要，重要的是收回土地决定这张纸。关于被告的问题，由法院认定，其予以认可。

本院认为

本院认为：本案中，陆**请的是“撤销被告长沙市人民政府批准第三人市国土局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》批准的行政行为”。《关于收回国有土地使用权的决定》经过了长沙市人民政府审批，但在该决定上署名的机关为市国土局，此种情形，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关（即市国土局）为被告。陆*以长沙市人民政府为被告起诉其批准行为，难以达到其希望的“撤销该决定”的诉讼目的。为减少诉累，人民法院应当行使释明权，将上述规定及可能的法律后果告知陆*，建议其变更本案被告。但是，如果陆*坚持不变更或未明确表示变更，则法院应继续审理陆*所提起的长沙市人民政府批准行为之诉并依法裁判。本案中，一审法院在陆*未明确表示变更本案被告的情况下，不继续审理陆*所提起的长沙市人民政府批准行为之诉并依法裁判，却直接认定“原告所起诉的被告不适格应当变更”，并以“原告不同意变更”为由，援引《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条的规定驳回陆*的起诉，认知错误，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销长沙**民法院（2014）长中行征初字第00107号行政裁定；

二、发回长沙**民法院重审。

裁判日期

二〇一五年三月八日