余**与长沙市人民政府二审行政裁定书

审理经过

上诉人余**与被上诉人长沙市人民政府收取道路停车费一案，长沙**民法院于2014年10月15日作出（2014）长中行初字第00043号行政裁定，驳回余**的起诉。余**不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

一审法院认为

长沙**民法院经审理认为：根据《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》第五条第（六）项的规定，政府投资建设的道路、公共场地设置停车泊位取得的收入属于国有资源有偿使用收入，由此可知，利用政府投资建设的道路上设置的停车泊位进行收费的行为属于利用国有资源取得收益的行为。本案中，长沙市机**组办公室向余*财收取停车费，是作为国有资源管理者行使国有资源的收益权能，而不是作为行政管理者行使行政职权，因而不属于行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。此外，余*财交费义务的产生，是由于其选择在临时停车泊位停车，使用了国家资源，而不是由于其负有行政法上的义务，交费义务的产生和未交费的后果均不具有强制性，停车费的本质是使用国有资源的对价，体现的实际上是一种交易行为。这种国有资源的所有人与使用人之间的交易行为，与市场主体之间的交易行为并没有本质的不同，不同的只是这种交易的一方是政府而不是其他的市场主体。综上，本案被诉行为不是行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《湖南省非税收入管理条例》第三条的规定，国有资源收益和行政性收费、事业性收费是并列的，由此可知，本案所涉停车费与行政性收费和事业性收费是不同的种类，故余*财认为本案所涉收费属行政事业性收费，与上述规定不符，不应予以支持。因本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应不予受理，故对于余*财提出的收费无法律依据、要求确认收费行为违法及返还12元停车费等案件实体问题不予审查。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回余*财的起诉，本案不收取诉讼费。

上诉人诉称

上诉人余仁财不服原审裁定，提起上诉称：一、依据《立法法》第八条，被上诉人在“城市道路旁临时停车泊位”收取停车费并作为非税收入没有法律依据，是违法的收费行为。二、根据《道路交通安全法》第三十三条、《道路交通安全法实施条例》第三十三条，被上诉人对停车泊位有管理职责，但没有收费权限。根据《湖南省行政事业性收费管理条例》第十六条、《湖南省服务价格管理条例》第十五条，被上诉人不得将其职责范围内的对停车泊位的管理公务变为有偿服务进行收费。三、被上诉人成立了“长沙市机**组办公室”，将临时停车收入作为行政机关的非税收入没有法律依据。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第十二条及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条，本案属于行政诉讼受案范围，长沙**民法院以“本案不属于人民法院行政诉讼受案范围”驳回起诉错误。五、本案是全国首例就城市道路停车收费问题提起行政诉讼的案件，具有重大的现实意义，法院不应该回避问题，应对本案的实体问题依法作出公正判决。综上，请求1、撤销长沙**民法院（2014）长中行初字第00043号行政裁定，继续审理并对本案实体问题作出裁判；2、依法确认被上诉人的收费行为没有法律依据而违法；3、依法撤销被上诉人的收费行为并判令返还停车费12元。

被上诉人辩称

被上诉人长沙市人民政府进行答辩称：根据《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》第五条第（六）项的规定，政府投资建设的道路、公共场地设置停车泊位取得的收入属于国有资源有偿使用收入，由此可知，利用政府投资建设的道路上设置的停车泊位进行收费的行为属于利用国有资源取得收益的行为。上诉人缴纳停车费是由于其停车使用了国有资源，而不是基于行政法赋予的义务，不属于行政行为，实质是一种市场交易行为。综上，本案不属于行政诉讼的受案范围，请求依法维持原审裁定。

当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。

本院查明

本院二审查明的事实与原审认定的事实无异。

本院认为

本院认为：首先，对于涉案的道路停车费及“非税收入”、“国有资源有偿使用收入”，我国目前尚未制定专门的法律或行政法规。但是，依据《中华人民共和国立法法》第六十四条第二款，在国家尚未制定法律或行政法规的情况下，省级人大常委会可以根据本地方的具体情况和实际需要，先制定地方性法规。湖南**委会根据省内的具体情况和实际需要，制定了地方性法规《湖南省非税收入管理条例》，符合《中华人民共和国立法法》的规定。《湖南省非税收入管理条例》第三条对“非税收入”进行了明确定义：“本条例所称非税收入，是指各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织，依据有关法律、行政法规和本条例规定，履行管理职能，行使国有资产或者国有资源所有权，提供特定服务或者以政府名义征收，收取、提取、罚没、追缴、募集（以下统称征收）的税收以外的财政性资金。包括下列各项：（一）行政性收费。（二）事业性收费。（三）政府性基金。（四）罚没收入。（五）国有资产和国有资源收益。（六）其他非税收入。”而根据《湖南省非税收入管理条例》，湖南省人民政府制定了《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》，在第五条第（六）项明确了“政府投资建设的道路，公共场地设置停车泊位取得的收入”是“国有资源有偿使用收入”，同时在第六条明确了“国有资源有偿使用收入属于政府非税收入。”因此，本案所涉的政府投资建设的道路，公共场地设置停车泊位取得的收入属于国有资源有偿使用收入，是政府非税收入之一，该种收费有上位法的依据，上诉人认为该收费没有法律依据的理由不能成立。

其次，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施﹤中华人民共和国道路交通安全法﹥办法》等法律、法规，湖南省人民政府制定了《湖南省停车场管理办法》，该办法在第二十六条及第三十三条明确规定了道路临时停车泊位收取停车费的收费标准，收费人员（配戴公安机关交通管理部门统一制发的标识），收费票据（出具省人民政府财政部门统一印制的非税收入票据），收费归属（全额上缴同级财政并实行年度专项审计）等，对公安机关交通管理、价格主管等部门及其工作人员违反规定玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，作出了给予行政处分、按照国家有关规定予以问责的规定。为贯彻落实《湖南省停车场管理办法》，根据《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国物权法》、《湖南省服务价格管理条例》、《湖南省停车场管理办法》和《湖南省定价目录》，湖**价局制定了《湖南省机动车停放服务收费管理办法》，在第四条及第二十七条进一步规定了：县级以上人民政府价格主管部门是机动车停放服务收费的主管部门，负责机动车停放服务收费的管理工作；公安交警、住建、交通、财政、地税、工商行政等部门配合价格主管部门对机动车停放服务收费进行监督和管理。价格主管部门未按照本办法管理和监督机动车停放服务收费的，由上级价格主管部门或者同级人民政府责令改正，并依法对有关责任人进行处理。以上规定确认了道路临时停车泊位管理属于行政管理，涉案的道路临时停车泊位收费具有明显的行政管理的性质。因此，本案中，“长沙市**小组办公室”依据以上规定，代表长沙市人民政府完成其道路停车等管理、监督检查、道路评估、停车收费等具体工作，实质上是进行道路管理的环节和行为，目的是为了实现其道路管理的行政职能，故其提供停车泊位等行为与平等民事主体提供的服务行为性质不同。

综上所述，本案所涉的收取12元道路停车费的行为，是在政府行使道路管理权、提供停车泊位时，上诉人获得比其他相对人（未占用道路停车）更多公共服务时的支出，该支出列入国有资源有偿使用的政府非税收入，是被上诉人对上诉人行使城市道路管理行政行为的具体体现，该行为应属于行政诉讼受案范围。原审法院认定该收费行为是民事主体之间提供服务必要合理的费用所获取的收益的理由不能成立，裁定本案不属于行政审判受案范围并驳回上诉人的起诉不当。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

二审裁判结果

1、撤销长沙**民法院作出的（2014）长中行初字第00043号行政裁定；

2、指令**人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年二月二十八日