湖南**限公司与常德市规划局纠纷一案

审理经过

上诉人**有限公司(以下简称湘**司)因诉被上诉人常德市规划局(以下简称规划局)城市建设管理行政处理一案，不服常德市武陵区人民法院(2010)武行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2011年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人湘**司特别授权代理人黄兴国、被上诉人规划局特别授权代理人郑**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定：湘**司与常德天**有限公司(以下简称天**司)联合开发常德*厂的两块土地建设*项目，双方约定湘**司以该两宗土地的国有土地使用权出资，***公司以1300万元参建款出资共同开发建设该项目，为该项目湘**司成立了湘**司常德项目部并授权***公司代为行使权利，由天**司以湘**司的名义对外开展该项目的开发建设工作。2006年3月至5月，湘**司到规划局办理《建设工程规划许可证》，2006年6月到规划局办理《建设工程规划验收合格单》时，均以湘**司为建设单位。该项目总建筑面积为76396平方米，根据湘价费[2008]122号、常价费[2008]127号等文件规定，应缴纳城市基础设施配套费4583676元，湘**司仅缴纳400000元，尚欠4183760元。2008年6月3日，湘**司向规划局出具了《关于缓交*城市基础设施配套费等规费的申请及承诺》，承诺于2008年12月10目前，缴清所欠的城市基础设施配套费，湘**司到期未予缴纳，后经规划局于2009年7月23日、2010年3月19日两次书面催缴并于2010年5月18日委托湖南**事务所函告催缴，湘**司仍未缴纳。规划局遂于2010年5月13日根据《中华人民共和国价格法》、《湖南省行政事业性收费管理条例》、《湖南省建设系统收费管理暂行办法》，湖**价局、省财政厅湘价费(2001)261号文件，常德市人民政府常政办发(2005)19号文件等作出了常规法字(2010)第001号行政处理决定，决定向湘**司收取城市基础设施配套费4183760元，并限10日内履行。湘**司不服该行政处理决定，向湖南省住房和城乡建设厅提出复议，该厅经过复议维持了规划局的该项行政处理决定。湘**司遂向法院提起诉讼，请求依法撤销规划局的上述具体行政行为。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国价格法》，湖**价局、财政厅湘价费(2008)122号文件的相关规定，规划局作为常德市建设规划行政主管部门，有权向建设单位征收城市基础设施配套费，其所作出的该项配套费的征缴程序正当合理。本案中，湘**司、规划局双方争议的焦点主要是行政相对人的主体资格，规划局作出具体行政行为的时间及本案是否应当中止审理，行政相对人是否应当减半缴纳该笔费用的的问题。湘**司与天**司签订的《合作开发协议》中曾明确约定由湘**司以常**电三厂的两块土地的国有土地使用权出资，***公司以1300万元参建款出资共同开发建设*项目，该项目由天**司以湘**司的名义对外开展开发建设工作，在该项目的国有土地使用权证上登记的为湘**司，该项目的建设报建主体是湘**司，该项目的项目部也是以湘**司名称冠名，并对外进行商业宣传，对外的房屋销售合同上出卖人仍然是湘**司，上述事实足以证实，湘**司是*的开发建设主体，必然也就是该项目城市基础设施配套费的缴纳义务人。至于湘**司与天**司所签订的《合作开发协议》中*项目的开发建设，***公司只是借用我公司名义，由此产生的一切法律责任由***公司承担”的约定，只是湘**司与天**司内部责任的划分，依据合同相对性原理，该项约定不对合同以外的任何第三人产生法律约束力，况且缴纳城市基础设施配套费是具有社会公益性质的法定义务，更不能通过内部合同约定来免除责任，所以这种规避法定义务的行为，不能成为湘**司不履行法定义务的理由；对于湘**司所提出“是***公司法定代表人陈*伪造我公司公章，向规划局出具了缓期缴纳城市基础设施配套费欠款的书面承诺，应由其承担缴纳义务”的主张，湘**司对此未提供相应证据；对该书面承诺的出具，规划局是善意无过错的，即使湘**司能提供充分证据证明该书面承诺是陈*所伪造的，并不代表能免除湘**司缴纳该项配套费的义务，因为该项配套费的缴纳是法定义务而非合同约定义务，不以缴纳义务人的承诺缴付为前提。虽然陈*的有关行为可能涉嫌犯罪，但与本案中湘**司应履行缴纳城市基础设施配套费的法定义务没有必然联系，更不能成为湘**司不履行该项法定义务的理由，故湘**司所诉“本案应中止审理，待陈**刑事案件终结后再继续审理”的理由，本院不予采信。对于湘**司所提出“规划局没有按有关政策规定及时收缴*项目的城市基础设施配套费，也应承担相应法律责任”的主张，因规划局同意湘**司缓交该项配套费的行为，是根据湘**司的申请，并基于对湘**司商业信誉的信任，为湘**司的利益所作出的行政自由裁量行为，该行为并不违反法律法规的规定，现湘**司却将此作为其拒缴该项配套费的理由，不仅于法无据，且有悖情理。因湘**司未按规划局催缴通知书所规定的期限履行缴纳该项配套费的义务，从而超出了享受优惠政策的时限，对此应视为湘**司对自身利益的放弃，规划局全额收取该项配套费符合相关文件规定，故对湘**司所诉的“无论缴纳义务主体为谁，*项目的城市基础设施配套费，依据常德市相关文件规定应予减半收取”的理由，本院不予采信。对湘**司所提出的“规划局所作出的常规法字(2010)第001号行政处理决定认定事实不清且程序违法，应予撤销”的诉讼主张，本院不予支持。规划局所作出的常规法字(2010)第001号行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，且程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决维持常德市规划局作出的常规法字(2010)第001号行政处理决定。案件受理费50元，由湘**司负担。

上诉人诉称

上**邮公司不服该判决，向本院提起上诉称：1、原判认定事实不清。原判认定上诉人是*项目的开发建设主体，上诉人与***公司的合同关系不对任何第三人产生法律约束力，故上诉人是城市基础设施配套费的缴费主体错误。上诉人与***公司的合同关系是最**法院规定的名为合作，实为土地使用权转让合同，上诉人不是*项目的开发建设主体，也没有参与项目的运作和开发，该项目的实际开发建设单位是***公司，上诉人依法不应承担相应的法律义务，被上诉人的常规法字(2010)第001号行政处理决定书决定，给予上诉人收取城市基础设施配套费4183760元的处理是没有事实依据的。上诉人与天**公司签订合作开发合同，联合开发常德*厂的二块土地，但该合同实质的法律关系是由上诉人提供土地，而***公司负责此项目的所有开发事宜，上诉人只收取固定的土地转让费，该项目所有的盈利和亏损均由天**公司负责。因***公司的房地产开发资质不够，所以才借用湘邮置业公司的名义进行开发。根据最**法院的司法解释，双方的这种行为是名为合作开发实为土地转让。此法律关系己由湖南省**民法院(2010)长中民二初字第0037民事判决书依法予以确认。因此上诉人依法不应承担项目开发主体应承担的法律责任，而应由***公司承担，并且合同实际履行的情况也是如此，***公司及陈*负责了项目所有的销售和对外融资，包括收取销售款和融资款，上诉人对项目所有收入和支出情况，以及应收和应付情况全部不知情，因此不应由上诉人缴纳该项目的城市基础设施配套费。2、原判认定被上诉人的行政处理适用法律法规正确，且程序合法错误。被上诉人常规法字(2010)第001号行政处理决定书中提到上诉人已交款400000元，并于2006年6月3日向被上诉人承诺，在2008年12月10日前缴清全部城市基础设施配套费，被上诉人于2009年7月23日又发函给上诉人催缴。上述这些情况上诉人全部都不知情，以上这些项目开发报建以及缴费工作一直都是由***公司和其法定代表人陈*在负责办理，上诉人没有参与也不知情，更没有派人到被上诉人办理缴纳城市基础设施配套费的事情。被上诉人曾于2010年4月8日向上诉人发函，要求上诉人按建筑面积76396平方米计算，交纳4583760元城市基础设施配套费。上诉人在收到“催款通知书”后，向***公司的工作人员了解，被上诉人曾于2008年3月31日下发缴款通知，是按照建筑面积38198平方米计算，交纳2291880元。为什么前后两次缴款通知中应缴纳的金额相差一半？并且上诉人经调查发现，***公司法定代表人陈*未经上诉人同意，私刻上诉人的公章，于2008年6月3日以上诉人名义向被上诉人出具书面承诺，这一行为上诉人完全不知情，陈*侵占项目资产、利用各种手段诈骗的行为已构成刑事犯罪，上诉人已向公安部门报案，常德市公安局已对其立案侦查。同时，上诉人也书面回函给被上诉人，阐述了上诉人不是该项目的实际开发商，以及不应由上诉人交纳该项目城市基础设施配套费等观点和理由，但被上诉人还是不以事实为依据，错误的做出了常规法字(2010)第001号行政处理决定书。上诉人向一审法院提出本案涉及刑事犯罪，申请法院暂时中止审理，但一审法院没有采纳。3、上诉人认为被上诉人没有严格按照国家政策办理*项目的城市基础设施配套费的收缴工作，迟延收费，导致现在应向被上诉人缴款的主体已经携款不知所踪，导致上诉人受到不必要的巨大经济损失，被上诉人对此也应承担相应的法律责任。根据《常德市人民政府办公室关于进一步加强市城区基本建设项目涉及非税收入征收管理的通知》第一条第二款的规定，基本建设项目在征地、报建、办证过程中，应上缴市本级除土地出让金以外的非税收入，共20项，其中必收项目9项，分别为城市基础设施配套费以及其它项目。根据该规定，被上诉人应在*项目征地、报建、办证过程中收取该项目的城市基础设施配套费。根据《常德市规划局行政许可实施程序》第五条第七款规定，被上诉人在核发“建设工程规划许可证”之前，就应当代政府收取城市基础设施配套费。湘**司认为造成现在*项目城市基础设施配套费没有缴纳的后果，完全是因为被上诉人的行政行为程序违法所致，被上诉人应承担相应法律责任。上诉人请求二审法院撤销原判，改判撤销规划局常规法字(2010)第001号行政处理决定书，并判决被上诉人承担诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人规划局辩称：原判认定湘**司为城市基础设施配套费的缴纳义务主体正确。*建设项目的土地使用权人为湘**司，所有建设项目的报建主体为湘**司，申请缓交城市基础设施配套费的主体也是湘**司，与购房人签订《商品房买卖合同》的出卖人也是湘**司，甚至项目部也是以湘**司冠名。一审法院据此确定湘**司为*的建设开发主体，依法应承担该建设项目的城市基础设施配套费的清缴义务，这一认定事实清楚，证据确凿充分。上诉人所称其与案外人***公司签订有合作开发合同，根据最高人民法院司法解释及长沙**民法院(2010)长中民二初字第0037号民事判决，其与***公司之间的法律关系是名为合作开发，实为土地转让，且***公司负责项目的对外销售、融资，故应由***公司缴纳城市基础设施配套费的理由，因违背合同相对性原理而不能成立。湘**司既然是名义上的开发主体，就是该项目城市基础设施配套费的缴纳主体。因为该种行政管理相对人的确认依据只能是与建设项目有关的报建资料。缴纳城市基础设施配套费是建设主体具有社会公益性质的法定义务，当事人不能根据合同约定免除义务，湘**司与***公司的合同约定不能作为湘**司不缴纳城市基础设施配套费的抗辩理由。即便湘**司与***公司之间是土地使用权转让合同法律关系，因湘**司未办理土地使用权转让过户登记手续，天**公司未取得*项目土地使用权，根据《中华人民共和国物权法》有关规定，该土地使用权人仍然为湘**司，湘**司作为土地使用权人和项目开发的名义主体，依法仍是城市基础设施配套费的缴纳主体。湘**司以***公司陈*涉嫌诈骗，公安机关已对其立案侦查为由，申请中止本案审理不符合法律规定，一审法院审理本案程序合法。本案审查的重点是湘**司是否应缴纳基础设施配套费。现有证据能够确认湘**司应当缴纳城市基础设施配套费。陈*个人是否构成犯罪，与本行政诉讼案没有关系，且本案的审理，无须以陈*刑事案件的审理结果为依据。湘**司所称缓交城市基础设施配套费申请及承诺书的印章是陈*伪造，该公司对行政处理决定书中所称该公司交款400000元，以及2009年7月23日规划局发函催缴配套费不知情等事实，不是该公司拒不缴纳城市基础设施配套费及中止本案审理的理由。规划局受常德市人民政府委托收取城市基础设施配套费，是根据项目建设面积征收，在建设总面积确定的情况下，无论湘**司是否出具承诺，或者该承诺书印章是否伪造，均不影响该配套费的征收。陈*作为*项目开发的负责人，因该项目以湘**司名义开发，应视为湘**司项目负责人，根据授权有权代表湘**司报建、销售，缴纳城市基础设施配套费，签收有关催缴文书。无论湘**司对陈*在项目开发中的行为是否知情，均不影响湘**司对其授权的后果承担责任。湘**司所称因规划局没有严格按照政策办理*项目城市基础设施配套费收缴工作，应承担相关责任的理由不能成立。房地产开发是资金密集型项目，规划局鉴于上诉人湘**司为国有上市公司的性质，资信状况良好，商业信誉卓著，出于支持上诉人的房产开发项目之目的，在上诉人于2008年6月3日出具《关于缓交*城市基础设施配套费等规费的申请及承诺》后，发放了建设工程规划许可证。这是规划局以人为本，依法行政的表现，也是房地产开发领域较为常见的现象。这一同意缓交城市基础设施配套费的行为不违反法律法规的规定，体现了政策的灵活性，不存在承担任何责任的问题。湘**司所称该城市基础设施配套费应在办理建设工程规划许可证之前收取，因规划局的迟延收取行为导致其经济损失的说法不能成立。规划局同意其缓缴城市基础设施配套费并不违反法律规定，且湘**司对***公司享有追偿权，经济损失不应存在。规划局同意湘**司缓缴该配套费的自由裁量行为，不能成为其拒缴城市基础设施配套费的理由。规划局认为原判认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回湘**司上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实与原判认定一致。二审期间，上诉人湘**司提交了湖南**民法院于2011年3月21日作出的(2011)湘高法民二终字第9号民事判决书，该判决认定湘**司与天**司的《合作开发协议》及相关的《补充协议》，虽名为合作，实为土地使用权转让合同并有效。

本院认为

本院认为：上诉人湘**司关于其不是建设项目的开发建设主体，不应承担缴纳城市基础设施配套费义务及本案因陈*涉嫌犯罪，应中止审理等上诉理由不能成立。本院除认同并支持原审法院对相关问题的认定外，还认为：湘**司与***公司合作开发房地产的合同及协议，虽已被生效的法律文书确认为名为合作，实为国有土地使用权转让合同，但这只能是对湘**司与***公司两者之间法律关系的界定；由于没有办理土地使用权转让登记，没有也不能按《城市房地产开发经营管理条例》第二十一条的规定报房地产开发主管部门备案，该土地使用权转让合同不具有对抗第三人的效力。况且，湘**司转让房地产开发项目，出借房地产开发企业资质等级证书，以房地产合作开发形式掩盖土地使用权转让目的，且不公示，是规避行政监管、扰乱房地产开发经营秩序、违反《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》及《房地产开发企业资质管理规定》的行为，具有违法性；该种违法性虽被其他法院认定没有影响合同的有效性，但湘**司以其违法行为抗辩合法征收行为，欲以违法行为的结果约定消除其应承担的法定义务，显然没有法律依据及理由的正当性。湘**司不仅在原审判决认定的几个方面允许***公司使用其公司名称，为***公司出具印章，就连*的房地产开发建设项目的名称都能彰显湘**司的存在，任何正常的第三人都无理由认为不是湘**司所为。陈*自始作为湘**司项目负责人、代理人，在没有湘**司终止其权限的情况下，其向被上诉人规划局提出申请并承诺缴纳欠缴的费用，以领取规划验收合格报告，完成开发经营行为，形式上有利于湘**司，无论该书面申请与承诺加盖的印章真实与否，规划局都没有理由怀疑不是湘**司的意思表示，规划局据情准予，对湘**司而言，并不损害其利益，规划局无理由应受到责任追究；至于陈*的行为所产生的后果，均属于湘**司的选任责任范畴，与规划局无关。由于城市基础设施配套费的征收对象是建设项目的开发建设者，是行政征收法律关系中的相对人，而特定行政法律关系中的相对人应当是在该特定行政法律关系中显名的公民、法人或其他组织；所以，无论陈*是否构成犯罪，对湘**司成为该城市基础设施配套费的缴纳义务主体及其应负的缴纳义务均无影响，因此，本案不存在因涉及刑事案件而应中止审理的情形。原判认定事实清楚、适用适用法律、法规正确，应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人**有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一一年五月十二日