广东省**口公司与汕头市国土资源局资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人李**、李**、李**、李**、李**、李**（以下简称李**等六人）、汕头市国土资源局因土地使用权登记纠纷一案，不服广东省**民法院（2013）汕中法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：广东省**口公司（以下简称汕**公司）系全民所有制外贸企业，本案争议土地位于汕头市金平区大窖乡将军窖，解放前系私营商户李**使用的土地。1956年根据**中央在全国实行公私合营的社会主义改造政策，私营商户李**、李**、李**等合并入汕**公司进行改造，本案争议土地一同交由汕**公司使用至今。1995年6月22日、7月31日，李**致函汕头市国土房产部门，称本案争议土地系其祖先购置产业，要求办理国土使用证，此后提交《清理沙田执照》、分家协议《长房收执》等材料复印件，及原汕头市**民委员会《证明》。汕头市**园分局于1995年8月11日发出《土地登记公榜》，并于1995年8月17日登报《通告》，《通告》称“位于护堤路将军窖东南老源盛栈用地面积约1910.6平方米（东临韩江堤，北与香合号隔邻；西与南均为造纸厂）。现业主根据落实华侨政策，已向我分局申请登记发证。若对上述用地有异议者，请持有效证件于见报15天内到我分局理楚，逾期将按有关规定给予发证。”期间，汕**公司就李**申请上述土地的登记事项提出权属异议，汕头**产局与原汕头市金园区人民政府侨务外事办公室多次召开汕**公司与第三人等有关人员参加协调会，但土地争议没有解决。汕头市**园分局于1996年8月21日致函汕**公司，称“决定于本月26日上午，会同区侨联外事办，大窖管区，业主，见证人等到现场勘查丈量”，通知汕**公司参加。汕**公司因对上述土地提出权属异议尚未处理，拒绝参加。汕头**产局会同原汕头市金园区人民政府侨务外事办公室、原汕头市**区办事处、李**对现场进行丈量和四至指认。汕头**产局提供的《土地登记表》显示填表时间为1995年5月28日，单位（个人）名称为“李**”，其中“土地所有权性质”一栏填写“国有”，“土地权属来源”一栏填写“划拨”，“地上物权属”一栏填写“市果菜进出口公司”，“申请者提供的权属证明材料及申请理由”一栏空白没有填写。宗地图载明，宗地独自使用面积1525.18㎡，东至市果菜进出口公司，西至市造纸厂，南至韩江，北至市造纸厂。1997年3月6日，原汕头市金园区落实侨**办公室在原汕头市**区办事处出具的《证明》上备注“该处不属落实政策范围，不需政府批准，请国土部门按有关规定办理”的内容。1997年5月28日，汕头市**园分局作出《关于大窖源盛栈房用地归还香港同胞李**的调查情况》，认为“该宗土地来源清楚，权属合法，依照土地管理法等有关法规及提供的资料可给予业主确权发证。”1997年8月25日，汕头**产局为李**等六人颁发了汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》，但没有告知汕**公司。2000年7月10日，因涉案土地使用单位即汕**公司提出异议，汕头**产局作出汕国土房产（2000）61号《关于撤销汕国用（1997）90100001号﹤国有土地使用证﹥的决定》（以下简称《撤证决定》），认为该局于1997核发给李**等六人的《国有土地使用证》经查有误，登记行为确属不当，决定撤销汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》全部登记事项。李**等六人不服，以原汕头**产局为被告、以本案汕**公司为第三人向原汕头**民法院提起行政诉讼，请求撤销上述《撤证决定》。2000年12月15日，原汕头**民法院作出（2000）汕金法行初字第4号行政判决，判决：维持汕头**产局于2000年7月10日作出的关于撤销汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》的决定。该判决生效后，李**等不服，遂向检察机关提出申诉。2007年5月15日，汕头市人民检察院认为原汕头**民法院作出的（2000）汕金法行初字第4号行政判决存在程序违法问题，作出汕检行抗（2007）第01号行政抗诉书，向汕头**民法院提出抗诉。根据汕头市人民检察院的抗诉和汕头**民法院的再审指令，汕头市金平区人民法院对该案进行再审。2009年5月25日，汕头市金平区人民法院以复议前置为由作出（2009）金行再初字第1号行政裁定，裁定：一、撤销原汕头**民法院于2000年12月15日作出的（2000）汕金法行初字第4号行政判决。二、驳回原审原告（即李**等人）的起诉。2009年6月6日，上述判决发生法律效力。李**遂根据上述判决于同年6月8日以汕头**源局（前身为汕头**产局）为被申请人，向汕头市人民政府申请行政复议，请求确认被申请人作出的汕国土房产（2000）61号《撤证决定》违法并予以撤销。2009年8月31日，汕头市人民政府作出汕府行复（2009）6号《行政复议决定书》，决定撤销汕头**源局（原汕头**产局）作出的汕国土房产（2000）61号《关于撤销汕国用（1997）90100001号﹤国有土地使用证﹥的决定》。2010年1月，汕**公司在汕头市金平区人民法院受理的（2010）金**初字第1号其与第三人的租赁合同纠纷一案中，在证据交换过程中得知汕头市人民政府作出了上述行政复议决定书，遂于2010年1月20日以汕头市人民政府为被告，李**等六人为第三人，向汕头**民法院提起行政诉讼，请求撤销上述《行政复议决定书》。汕头**民法院以本案与原告没有利害关系为由，裁定不予受理。经汕**公司上诉，广东**民法院指令汕头**民法院受理本案，汕头**民法院于2011年2月18日作出（2010）汕中法行初字第5号行政判决，判决：一、维持汕头市人民政府于2009年8月31日作出的汕府行复（2009）6号《汕头市人民政府行政复议决定书》；二、驳回汕**公司的诉讼请求。汕**公司不服，向广东**民法院提起上诉，广东**民法院经审理认为：汕头**源局将涉案土地以“汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》”发证给原审第三人李**等六人，正在使用该土地的汕**公司对此向汕头**源局提出异议，要求对其与原审第三人的土地使用权争议作出处理并确认其为争议土地的使用权人。汕头**源局作出撤销汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》的《撤证决定》后，汕头市人民政府又以汕头**源局适用法律错误为由撤销了上述《撤证决定》，使涉案土地重新登记在原审第三人李**等六人名下，但对汕**公司提的异议没有作出处理，导致纠纷仍未解决。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，汕头市人民政府在决定撤销汕头**源局作出的具体行政行为后，可以责令汕头**源局在一定期限内重新作出具体行政行为。广东**民法院于2011年12月20日作出（2011）粤高法行终字第79号行政判决，判决：一、撤销汕头**民法院（2010）汕中法行初字第5号行政判决；二、撤销汕头市人民政府作出的汕府行复（2009）6号《行政复议决定书》，由汕头市人民政府重新作出复议决定。2012年7月5日，汕头市人民政府作出汕行复案（2012）10号《行政复议决定书》，决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销汕头**源局（原汕头**产局）作出的汕国土房产（2000）61号《关于撤销汕国用（97）90100001号〈国有土地使用证〉的决定》，责令汕头**源局在接到本决定书之日起六十日内重新作出具体行政行为。2012年8月29日，汕头**源局作出汕国土资函（2012）761号《不予登记决定书》，认为：汕**公司在上述土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，关于确认汕**公司为争议土地的使用权人的要求应属于更正登记，根据土地登记的有关规定，更正登记申请应提交“土地权利人书面同意更正的证明文件”，但汕**公司未提交。汕头**源局依据《土地登记办法》第十八条第一款第（五）项、第十九条第二款的规定，决定对汕**公司所申请的事项不予登记。汕**公司不服，于2012年9月17日向广东省国土资源厅申请复议。2012年11月16日，广东省国土资源厅作出粤国土**（2012）67号《行政复议决定书》，认为汕**公司没有申请异议登记的情况下，汕头市国土局不予登记决定正确，决定维持汕头**源局《不予登记决定书》（汕国土资函（2012）761号）。至此，汕头**源局于1997年8月25日向李**等六人颁发的汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》又恢复到有效状态。

汕**公司遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销汕头市国土资源局核发的汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》。

一审法院认为

原审法院认为：汕头**源局于1997年8月25日向第三人作出颁发汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》的具体行政行为后，没有告知汕**公司具体行政行为的内容，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案的起诉期限应适用20年的规定，汕**公司于2013年2月22日起诉，不超过起诉期限。汕头**源局和第三人主张汕**公司的起诉超过起诉期限的理由不能成立。

汕**公司所使用的本案争议土地为国有土地，汕头**源局是土地管理的职能部门，依法行使颁发土地使用证的法定职责。汕头**源局于1997年8月25日作出本案被诉具体行政行为，应适用的法律、法规：1988年12月29日全**常委会修正的《中华人民共和国土地管理法》、1991年2月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、国**管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》、1996年2月1日起施行的《土地登记规则》。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证。”《土地登记规则》第六十七条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定”第（一）项规定：“土地权属争议尚未解决的；”本案中，第三人李**等六人就本案争议土地向汕头**源局申请土地登记期间，汕**公司已向汕头**源局提出异议，双方对土地权属产生了争议。汕头**源局未按《土地登记规则》第十七条和1988年《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定对争议进行处理，而是直接向第三人颁发土地证书，不符合《土地登记规则》规定的上述程序，是汕**公司与第三人至今纠纷不断的起因。

其次，《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”第六十六条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（一）申请登记的土地不在本登记区的；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；（四）土地使用权转让、出租、抵押期限超过土地使用权出让年限的；（五）按规定应当申报地价而未申报的，或者地价应当经土地管理部门确认而未办理确认手续的；（六）其他依法不予受理的。”根据以上规定，本案第三人向汕头**源局申请对争议土地进行登记时，必须提供土地权属来源证明资料，汕头**源局就按《土地登记规则》第六条规定的程序进行土地登记工作。若第三人提供的证明材料不齐全的或不能提供合法证明的，汕头**源局应不予受理土地登记。本案中，第三人仅提供的《清理沙田执照》及分家协议《长房收执》等材料的复印件和原金园区大窖管理区出具的相关证明，作为其拥有本案争议地使用权的依据，且未能提供《清理沙田执照》及分家协议《长房收执》的原件予以核对，亦没有证据证明原金园区大窖管理区已核对该材料原件。汕头**源局对此作为认定第三人对争议土地权属的主要依据，依据不足。

综上，汕头**源局于1997年8月25日为第三人颁发汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》，缺乏事实依据和法律依据，且办证程序与1988年《土地管理法》第十三条、1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十条、第十七条规定的程序明显不符，其所作出的具体行政行为存在认定事实不清、证据不足，登记程序违法，其颁发的汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决：撤销汕头**源局作出的汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》。

上诉人诉称

上诉人汕头市国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定汕**公司起诉请求撤销被诉土地登记行为未超过起诉期限，对起诉期限问题理解错误，依法应予以纠正。虽然原汕头市国土房产局作出被诉土地登记行为时，未告知汕**公司具体内容，但行政行为过程中原**房产局下属金**局曾分别于1996年6月21日及1996年9月3日告知汕**公司有关土地登记的情况。且被诉土地登记行为作出后，汕**公司已经知道并一直提出异议，却未依法提起行政诉讼。2000年7月，原汕头市国土房产局作出《撤证决定》时，汕**公司提起行政诉讼已远远超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，当事人知道或应当知道具体行政行为内容且被告知诉权或起诉期限的，起诉期限为三个月。当事人知道或者应当知道具体行政行为但未被告知诉权或起诉期限的，起诉期限自其“知道或者应当知道诉权或者起诉期限”之日起计算三个月，如果其始终不知道或不应当知道诉权或起诉期限，则起诉期限在其“知道或应当知道具体行政行为内容”之日起最多不超过2年；当事人始终不知道或不应当知道具体行政行为内容的，在涉及不动产的具体行政行为作出之日起20年后才知道并提起诉讼，也超过了起诉期限。二、一审判决认定被诉土地登记行为违反法定程序，与事实不符。李**等六人向原汕头市国土房产局申请土地登记期间，汕**公司虽提出过异议，但未提交任何材料予以证明，也不积极配合调查，且没有依法向政府或国土部门正式提出过土地权属争议调处的书面申请。因此，汕头市国土资源局无需依据《土地登记规则》第十七条和1988年《土地管理法》第十三条的规定进行土地权属争议调查。三、一审判决认定被诉土地登记行为存在事实不清、证据不足，但被诉土地登记行为涉及历史私有土地国有化之后的确认行为，较为复杂，大多数情况下需依赖相关部门的证实及调查。本案中，《清理沙田执照》及分家协议《长房收执》并非李**等六人提供的唯一证据材料，争议土地所在地管区出具了相应证明，关联人士也证实，登记机关也进行了相应的调查。请求：撤销一审判决，改判驳回汕**公司的起诉或诉讼请求。

上诉人李**等六人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，未认定汕**公司是土地承租人。汕**公司作为争议土地的承租人，不具有对被诉土地登记行为提起异议的原告诉讼主体资格。二、一审判决适用法律错误，应驳回汕**公司超过法定起诉期限的起诉。广东省国土资源厅于2012年11月23日送达的粤国土**（2012）67号《行政复议决定书》，告知十五日起诉期限。但汕**公司作为复议程序第三人，至2013年2月22日以汕头市国土资源局为被告向人民法院提起行政诉讼，超过法律规定的十五日起诉期限。汕**公司已于十多年前知道被诉土地登记行为，根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，如果被诉土地登记行为作出时未告知道诉权或起诉期限，则起诉期限从汕**公司知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。三、汕**公司没有合法权益受到汕头市国土资源局的侵害，没有侵害就无需救济，故汕**公司起诉不符合法定起诉条件。本案诉讼标的为生效裁判的效力和《土地登记规则》所羁束，本案应终结对被诉土地登记行为的审查，裁定驳回汕**公司的起诉。

被上诉人辩称

被上**菜公司答辩称：一、汕头市国土资源局从1997年8月25日作出被诉土地登记行为，至2000年7月撤销的期间，未告知汕**公司行政行为的内容。该情形符合最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定的20年起诉期限。汕**公司于2013年2月20日提交起诉状，在被诉土地登记行为作出的20年起诉期限之内，未超过起诉期限。且本案还存在起诉期限顺延和时间耽误的问题。二、汕头市国土资源局作出被诉行政行为违反法定程序，没有对土地权属争议进行处理，且李**等六人提供的材料不能作为争议土地权属来源的依据。三、汕**公司提交了《沙田登录证及附图》原始契证、新中造纸厂57、58年征地的批准文件和58年拟征用土地的文件等，以及汕**公司使用期间修建的官方文件。这些证据均证实争议土地是汕**公司的自有产业。四、本案争议土地解放前系私营商户李**使用的土地。1956年根据**中央在全国实行公私合营的社会主义改造政策，私营商户李**、李**、李**等合并入汕**公司进行改造，该土地同时交由汕**公司使用至今，现为自有产业。李**等六人提出汕**公司是涉案登记土地的承租人的主张是错误的。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判，以保护国有资产不受他人非法侵占。

本院查明

经审查，原审法院审理查明的事实，本院予以确认。

另查明：2013年2月20日，汕**公司向原审法院提起本案行政诉讼，并递交行政起诉状。同日，原审法院加盖收到诉状的印章。原审法院认为汕**公司于2013年2月22日提起本案行政诉讼的时间有误，本院予以纠正。

本院认为

本院认为：本案中**菜公司起诉请求撤销汕头市国土资源局（原汕头市国土房产局）于1997年8月25日向李**等六人核发的汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”汕**公司作为案涉土地的长期经营使用者，以及《土地登记表》显示的“地上物权属”所有人，与被诉土地登记行为有法律上的利害关系，具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。

汕头**源局于1997年8月25日向李**等六人核发了汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》后，又于2000年7月10日作出汕国土房产（2000）61号《关于撤销汕国用（1997）90100001号﹤国有土地使用证﹥的决定》，撤销上述《国有土地使用证》。后经一系列另案行政裁判、抗诉、行政复议等，广东省国土资源厅于2012年11月16日作出粤国土行复（2012）67号《行政复议决定书》，维持汕头**源局汕国土资函（2012）761号《不予登记决定书》。在此期间，李**等六人所持的被诉国有土地使用证一直处于效力待定的状态，直至粤国土行复（2012）67号《行政复议决定书》作出后，汕**公司才明确必须通过行政诉讼程序来废除被诉国有土地使用证的效力，其遂提起撤证之诉。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。……”本案中存在着不属于汕**公司自身原因被耽误的期间不应计算在起诉期限内。故从广东省国土资源厅于2012年11月16日作出粤国土行复（2012）67号《行政复议决定书》，被上诉人汕**公司明确知道其更正登记要求不获支持，其于2013年2月20日向原审法院起诉撤销被诉土地登记行为，未超过上述规定的二年的起诉期限。

根据《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证。”第六十七条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决的；……”李**申请案涉土地登记期间，汕**公司已向原汕头市国土房产局提出异议，双方对土地权属即有争议。汕头**源局未处理权属争议，却直接向李**等六人核发汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》，不符合上述《土地登记规则》有关登记程序的规定。此外，根据《土地登记规则》第六条、第十条、第六十六条的规定，李**申请土地登记时，仅提供了中华民国时期获发的《清理沙田执照》及李**等上诉人家庭内部分家协议《长房收执》等材料的复印件和原金园区大窖管理区出具的相关证明，以证实土地权属来源，但上述材料不属于法定的权属证明凭证及文件，上诉人汕头**源局亦未对上述材料的真实性、有效性进行核对，在此情况下即颁发了被诉国有土地使用证，属于土地权属来源不清。因此，原审判决认定汕头**源局于1997年8月25日向李**等六人核发的汕国用（1997）90100001号《国有土地使用证》，事实不清、证据不足，登记程序违法，判决撤销被诉土地登记行为，并无不当，本院予以维持。汕头**源局上诉主张汕**公司起诉超过法定期限，被诉土地登记行为权属来源清楚，程序合法，请求撤销原审判决，驳回汕**公司的起诉或诉讼请求等，因缺乏事实和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。李**等六人上诉主张汕**公司起诉超过法定期限，不具备原告诉讼主体资格，被诉土地登记行为合法，请求驳回汕**公司的起诉等，亦缺乏事实和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。

综上所述，原审法院判决正确，本院予以维持；汕头市国土资源局、李**等六人上诉主张改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由汕头**负担25元，李**等六人负担25元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十日