周**与东莞市人民政府、东莞市国土资源局资源行政管理-土地行政管理二审行政裁定书

审理经过

上诉人周**因诉东莞市人民政府（下称东莞市政府）向东莞市国土资源局（下称东莞国土局）作出的东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》行政纠纷一案，不服广东省**民法院（2014）东中法行初字第3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：2001年9月10日，原审法院因执行申请执行人中国东**广州办事处与被执行人东莞**有限公司借款纠纷一案［案号：（2001）东中法执字第76号］，向东莞**卖行出具《委托拍卖函》，委托该拍卖行拍卖东莞**有限公司位于篁村工业区的主厂房（评估价人民币4015700元）和办公楼（评估价人民币939900元）。该拍卖函载明前述房产评估价含房屋及占地面积，但建筑物之间的空地及通道不在评估范围内亦不在该次委托拍卖范围内。2001年9月14日，东莞**卖行在《东莞日报》刊登《拍卖公告》，该拍卖行受法院委托定于2001年9月25日上午10时在该拍卖行公开拍卖东莞**有限公司位于篁村工业区内的厂房、办公楼各一幢及其土地使用权，起拍价为496万元。2001年9月14日，原审法院重新向东莞**卖行出具《委托拍卖函》，委托拍卖东莞**有限公司位于篁村工业区的主厂房（评估价人民币2657200元）和办公楼（评估价人民币797600元），并载明上述房产评估价不含建筑物占地之地价，因建筑物所占地没有办理国有土地证，因此建筑物占地及其之间的空地、通道不在该次委托拍卖范围内。

2001年9月25日，东莞**卖行公开拍卖了东莞**有限公司于篁村工业区内的厂房、办公楼各一幢，原告周**以起拍价346万元竞得。其中，《拍卖记录》、《拍卖程序表》中的“竞买人须知”均注明：该次拍卖标的不包括土地使用权，只拍卖房产（即地上房屋建筑物）；拍卖标的不包括建筑物间的空地及通道，成交后，成交方须向有关部门申请通道的使用权；拍卖标的尚未办理房产证，成交后，东莞**卖行不保证房产证的办理。《拍卖成交确认书》备注栏注明：拍卖标的尚未办理房产证，东莞**卖行不保证可办理；该次拍卖不包括建筑物的土地使用权。前述《拍卖记录》、《拍卖成交确认书》上“成交方”栏均有“周**”签名，《拍卖程序表》中亦有“周**”签名确认“竞买人须知”的条款。

另查明，前述拍卖的东莞**有限公司位于篁村工业区内的厂房、办公楼所占土地于1988年在东莞国土局篁村国土所和东莞国土局办理行政划拨手续。1998年12月14日，东莞国土局与东莞**有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将东莞**有限公司项目包括前述拍卖厂房和办公楼使用土地在内的29582平方米土地出让给该公司。但东莞**有限公司并没有按合同约定支付土地出让金。2001年10月12日，东莞**民法院作出（2001）东中法经破字第4号《民事裁定书》，裁定宣告东莞**有限公司破产还债。2005年6月29日，东莞国土局向东莞市政府上报东国土资（2005）272号《关于无偿收回东莞**有限公司国有划拨土地使用权的请示（三）》，请示：1、由东莞国土局发出无偿收回东莞**有限公司27922.19平方米（包括已拍卖建筑物所占的土地约4750.96平方米）划拨土地使用权的行政决定书；2、对于未拍卖的建筑物，由东莞**备中心参照评估结果，向东莞**有限公司支付补偿款共人民币3864300元；3、对于已拍卖给周**的建筑物，在有效收回该地块并进入土地储备库后，按《城市房屋拆迁管理条例》的规定对周**竞得的建筑物进行拆迁补偿。2006年3月20日，东莞市政府办公室向东莞国土局作出东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》，同意按东莞国土局提出的操作步骤收回东莞**有限公司的划拨土地使用权，对已拍卖建筑物进行拆迁补偿。2006年5月12日，东莞国土局作出东国土资（2006）287号《关于无偿收回东莞**有限公司划拨土地使用权行政处理决定书》，决定无偿收回东莞**有限公司位于南城区新基“三家村”和“江萍庄”地段面积为27960.6平方米的国有划拨土地使用权，对未经法院执行处置的地上建筑物补偿人民币3864300元。2007年12月10日，东莞国土局向东莞**备中心作出东国土资划拨改字（2007）117号《关于收回东莞**有限公司土地使用权的批复》，同意收回东莞**有限公司（原东莞**限公司）使用的位于莞太路南城区路段27960.6平方米的国有土地并作为储备土地划拨给东莞**备中心管理。

2010年6月12日，东莞**备中心在《东莞日报》上刊登《通知》，要求周**在通知发布之日起十五个工作日内与东莞**备中心联系，以协商处理占用原东莞**有限公司土地的相关问题。因该土地使用问题，东莞**备中心并于2012年向东莞**民法院提起民事诉讼，请求判令周**支付占用前述27960.6平方米国有划拨用地中的部分土地的使用费1560100元（自2006年6月1日计至2012年5月31日）。该案于2012年10月24日在东莞**民法院南城法庭开庭审理。在该案审理中，周**取得涉案被诉之东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》、东国土资（2006）287号《关于无偿收回东莞**有限公司划拨土地使用权行政处理决定书》以及东国土资划拨改字（2007）117号《关于收回东莞**有限公司土地使用权的批复》。周**不服前述东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》，于2013年6月4日向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于2013年8月30日作出粤府行复（2013）643号《驳回行政复议申请决定书》，认为周**于2012年10月24日已经知道该复函，而其于2013年6月4日向广东省人民政府申请行政复议，超过法定60日行政复议申请期限，从而决定驳回周**的行政复议申请。广东省人民政府并于2013年9月4日通过邮政快递方式向周**送达前述《驳回行政复议申请决定书》。中国邮政**东莞分公司出具的《邮件投递记录》显示，该邮件于2013年9月5日妥投。2013年9月11日，因不服广东省人民政府粤府行复（2013）642、643、644号《驳回行政复议申请决定书》所分别对应的包含东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》在内的三个行政行为，周**在向原审法院提交的一份《起诉状》中一并对该三个行政行为提起行政诉讼。原审法院于2013年9月30日向周**的委托代理人魏**应对《起诉状》中三个不同的行政行为分案起诉，魏*表示将尽快修改《起诉状》重新提交，但原告周**直至2014年2月10日才向原审法院提交分案起诉的《起诉状》。周**请求判令：1、撤销东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》；2、东莞市政府、东莞国土局赔偿100万元，以补偿给周**造成的巨大经济损失；3、东莞市政府、东莞国土局承担本案的全部诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为：周**在本案《起诉状》中起诉的行政行为是东莞市政府办公室于2006年3月20日作出的东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》。

首先，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”据此，收回国有土地使用权的行政决定系经有批准权的人民政府批准后，以土地行政管理部门的名义对外作出。东莞市政府办公室于2006年3月20日作出东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》，内容为同意按东莞国土局提出的操作步骤收回东莞宏达**限公司的划拨土地使用权，对已拍卖建筑物进行拆迁补偿。该复函为内部审批行政行为。在该复函作出之后，东莞国土局对外作出东国土资（2006）287号《关于无偿收回东莞宏达**限公司划拨土地使用权行政处理决定书》，因此，收回案涉国有土地使用权对外发生法律效力的应是东国土资（2006）287号《关于无偿收回东莞宏达**限公司划拨土地使用权行政处理决定书》。而关于该复函中提及的“对已拍卖建筑物进行拆迁补偿”仅为内部行政行为内容，并未对外发生行政管理上的法律效力。由于东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》系并未对外产生法律效力的内部行政行为，并不属行政诉讼受案范围。

本院查明

其次，原审法院曾于2001年9月10日委托东莞**卖行拍卖东莞**有限公司位于篁村工业区的厂房、办公楼以及所占土地使用权，东莞**卖行并于2001年9月14日在《东莞日报》上刊登了受法院委托拍卖前述项目的《拍卖公告》。然而，结合原审法院于2001年9月14日重新发出的《委托拍卖函》以及东莞市**有限公司出具的《东莞**民法院委估厂房、办公楼、印花车间单项资产评估报告书》的相关内容可知，原审法院后来对委托拍卖标的进行了变更，委托拍卖标的仅为前述厂房和办公楼，不包含所占土地使用权。又根据《拍卖记录》、《拍卖程序表》、《拍卖成交确认书》，东莞**卖行于2001年9月25日在该行拍卖厅拍卖的标的仅为东莞**有限公司位于篁村工业区的厂房、办公楼，不包括土地使用权。《拍卖记录》、《拍卖程序表》、《拍卖成交确认书》显示，东莞**卖行对拍卖标的不包含土地使用权的情况已向周**进行了告知，周**并签名予以确认。周**在诉讼中主张前述拍卖记录材料为虚假，但又明确表示对该材料上面“周**”的签名不申请鉴定，并且未能提供相反证据对东莞**卖行保留的前述拍卖记录材料予以反驳，因此，应认定周**参加竞买时对拍卖标的不包含土地使用权是明确知悉的，而周**在知悉此次拍卖地上建筑物并不包含土地使用权一并转让的情况下，仍参加竞买单独转让的地上建筑物，由此产生的法律后果应由其自行承担。周**主张其已依法取得案涉地上建筑物所占土地使用权的理由不能成立，依法不予采纳。由于周**对东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》所涉土地并不具有物权意义上的土地使用权，周**对东莞市政府收回该土地使用权的行为亦不具有法律上的利害关系，因此，周**依法亦不具有提起本案诉讼的原告资格。

综上，由于本案所诉东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》属内部行政行为，且周**亦不具有提起本案诉讼的原告资格，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告周**的起诉。

周**不服一审裁定提起上诉称：1、东莞市政府办公室作出东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》违反了征地、拆迁的有关法规，程序违法，把本属于经法院公开拍卖、我方竞买的合法房屋下的土地使用权混为破产企业的划拨用地的土地使用权无偿收走。2、《拍卖公告》、（2001）东中法执字第76号之二《民事裁定书》等都载明拍卖给我方的是厂房、办公楼及涉案土地使用权，否则无人出钱买。3、拍卖标的的变更是大事，法院没有进行二次公告，在拍卖会上也未告知拍卖标的有变，而是依照第一次《拍卖公告》拍卖的厂房、办公楼包括土地使用权成交的。4、一审认定我方在庭审中明确表示“不就‘周**’签名真实性申请鉴定”有错，不是我方本意。两份《委托拍卖函》多处不一致，怀疑有假。综上，请求二审法院撤销原裁定，支持我方诉讼请求。

被上诉人东莞市政府答辩称：1、《拍卖记录》、《拍卖程序表》和《拍卖成交确认书》显示，东莞**卖行对拍卖标的不包括土地使用权的情况已向周**进行了告知，周**亦已签名确认。周**在诉讼中主张前述拍卖记录材料为虚假，但又明确表示对该材料上面“周**”的签名不申请鉴定，并且未能提供相反证据对东莞**卖行保留的前述拍卖记录材料予以反驳，因此，应认定周**参加竞买时对拍卖标的不包含土地使用权是明确知悉的。周**在知悉此次拍卖地上建筑物并不包含土地使用权一并转让的情况下，仍参加竞买单独转让的地上建筑物，由此产生法律后果应由其自行承担。2、我府作出的东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》事实清楚，程序合法，依据充分。该复函是根据东莞国土局的请示作出的，其中对拍卖建筑物的处理意见为上级行政机关对下级的指导意见，属内部行政行为。东莞国土局并未依据复函实施具体拆迁补偿行为，内部行为并未外部化，对周**的合法权益未产生影响。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

被上诉人东莞国土局答辩称：1、涉案复函是东莞市政府办公室依法作出，我局无权处理，周**列我局为被告属于主体不适格，依法应驳回其起诉。2、周**对涉案土地使用权不具有法律上的利害关系，涉案复函对其没有实际影响，一审裁定驳回其起诉正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人东莞**备中心答辩称：1、涉案复函系内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回周**的起诉。2、周**对涉案土地使用权不具有法律上的利害关系，涉案复函对其没有实际影响，一审裁定驳回其起诉正确。3、周**由始至终明确知悉拍卖标的不包括土地使用权，在此情况下仍参加竞买单独转让的地上建筑物，由此产生的法律后果应由其自行承担。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

本院二审查明的事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。

本院认为

本院认为：本案为不服收回国有土地使用权复函的行政纠纷，二审争议焦点是法院应否受理周**对东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》提起的诉讼。

《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原审法院于2001年9月14日向东莞**卖行重新发出的《委托拍卖函》中已经明确，拍卖标的的房产评估价即东莞**有限公司位于篁村工业区的主厂房和办公楼的评估价，并不包括建筑物占地之地价，因建筑物所占地没有办理国有土地证，因此建筑物占地及其之间的空地、通道不在该次委托拍卖范围内。在《拍卖程序表》中记载的“竞买人须知”中，也明确“拍卖标的不包括土地使用权，只拍卖房产（即地上房屋建筑物）”；而且，《拍卖记录》、《拍卖成交确认书》中也已明确注明拍卖标的不包括土地使用权，周**在“竞买人须知”、《拍卖记录》、《拍卖成交确认书》上均已签名确认。

《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”第三十一条规定：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”周**主张在“竞买人须知”、《拍卖记录》、《拍卖成交确认书》上“周**”的签名不具有真实性，却未在一审举证期限内对该签名的真实性申请鉴定，其在上诉中提出鉴定申请不符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的上述规定，其主张不能成立。原审关于周**对拍卖标的的具体内容是知悉的，其通过东莞**卖行于2001年9月25日竞得的标的仅为东莞**有限公司位于篁村工业区的厂房、办公楼，不包括土地使用权的认定，事实认定清楚。由于周**并未取得涉案土地的使用权，周**与东莞市政府作出的东府办复（2006）229号《关于收回宏达**限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》并无法律上的利害关系，原审法院据此裁定驳回周**的起诉并无不当，本院依法予以维持。周**的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年三月十三日