雷州市**民委员会下郁村民小组与广东省国土资源厅其他二审行政裁定书

审理经过

上诉人雷州市**民委员会下郁村民小组（以下简称下郁村）因与被上诉人广东省国土资源厅、原审第三人雷州市**发有限公司（以下简称华**公司）土地行政批复纠纷一案，不服湛江**民法院（2014）湛中法行初字第33号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：本案争议的土地位于雷州市××北拳海滨。其界址点坐标为：1、X74.756，Y78.054；2、X73.926，Y77.801；3、X73.840，Y77.883；4、X74.756；Y78.168。总面积114000平方米。该地现属国有土地。1996年，经第三人华**司申请，雷州市国土局遂于1997年12月30日发雷地政《1997》14号《关于出让海滩涂给华达利**限公司建设娱乐渡假场的请示》；雷州市人民政府于1998年2月19日发雷府函（1998）13号《关于同意划拨沿海滩涂开发海滨娱乐渡假场的批复》同意出让乌某港北拳海滩涂171亩，用于建设开发海滨娱乐渡假场；广**土厅于1998年3月5日发粤地政（1998）19号《关于雷州市乌石北拳海海滨娱乐渡假场建设用地的批复》（以下简称19号《批复》）同意雷州市国土局将位于乌石镇北拳海湾的国有滩涂共114000平方米（折171亩）的土地使用权出让给华**司，作为兴建海滨娱乐度假场的建设用地。雷州市国土局与第三人华**司签订了《国有土地使用权出让合同》，第三人华**司履行了该合同并缴纳了出让金。根据第三人的申请，被告按照法定程序于1998年4月20日为第三人登记颁发第026685号《国有土地使用证》。

另查明，雷州市国土局于1997年5月14日向原告、第三人发出（雷国土字（1997）06号）《关于支付乌石镇北拳滩涂地上林木补偿费的通知》中明确：1996年3月27日报经湛江市人民政府批准，同意将该地出让给该公司使用。该地属海滩涂，在“土改”或“四固定”时期政府未确定权属，依法应为国有土地。鉴于下郁某在该地植树造林，故应予以林木补偿。经市政府批准，特作如下通知：一、雷州**有限公司在接到本通知之日起五日内将林木补偿费61324.50元汇入雷州市国土局帐户下郁村在接到本通知之日起十日内到雷州市国土局支取林木补偿费。该地林木归该公司所有。二、雷州**有限公司办理有关手续后，准允按批准的用途用地。第三人在接到通知后已将林木补偿费61324.5元汇入雷州市国土局帐户。之后，下郁村村民也陆续领取了上述补偿费。

原告曾向雷**土局、湛**土局、广东省国土厅提出土地权属异议。1997年8月25日，广**土厅发（粤国土办函（1997）21号）《关于雷州市乌石镇兴建修造船厂项目用地的处理意见函》认定为：解放以来，国家仍未将本案涉案土地确定给任何农民集体所有制使用，故下郁*主张拥有这片土地的所有权和使用权缺乏法律依据。

原告下郁村在庭审时自认知道第三人华达利公司约在1996年底或1997年初开始在本案争议土地上建设度假村，原告曾在发现第三人准备动工使用时进行劝阻，并从1997年开始向有关部门申请维权，要求退还土地，于1997年5月27日向雷州市政府提交了《关于雷州市国土局强制下郁村集体林地收归国有的实况反映》，陈述了原告对龙尾林地的使用历史及权属主张，请求市政府制止国土局的错误行为。

下郁村不服广东省国土资源厅于1998年3月5日作出的19号《批复》的具体行政行为，于2014年2月13日向原审法院提起本案诉讼，请求法院依法撤销被告作出的19号《批复》。

一审法院认为

原审法院认为：本案为土地行政批复纠纷。本案争议的焦点问题主要为：原告的起诉是否超出了法律规定两年的诉讼时效及原告与本案被诉的具体行政行为是否有法律上的利害关系。

《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容日起最长不得超过二年。”经查，雷州市国土局曾于1997年5月14日向原告、第三人发出雷国土字（1997）06号《关于支付乌某镇北拳滩涂地上林木补偿费的通知》，该《通知》明确告知原告所称的“龙尾林地”属海滩涂，在“土改”或“四固定”时期政府未确定权属，依法应为国有土地。鉴于下郁某在该地植树造林，故应予以林木补偿，补偿后该地林木归第三人所有。该《通知》所称的原湛江市国土局湛地政（1996）28号《关于雷州市国土局出让海滩涂地给雷州**有限公司兴建修造船厂的批复》中99.275亩北拳国有海滩涂地地块与本案涉案土地相邻，同属原告所称的“龙尾林地”；第三人在1997年前后是先后对该两块土地进行平整动工，并对原告在该两块土地上种植有树木的村民进行了补偿，且已在涉案土地上建成天成台度假村使用至今，原告对此情况是清楚的。

既然原告已知道第三人取得了原湛江市国土局湛地政（1996）28号《批复》，可以对99．275亩海滩涂地进行使用，则其同样可知道第三人亦已应当取得有关政府部门批准其使用本案涉案土地的批复，并通过向第三人或有关政府部门查询了解而得知本案被诉粤地政（1998）19号《批复》的具体内容。据此，可以认定原告最迟于1998年底便应当知道本案被诉具体行政行为的内容，其于2014年2月13日才向原审法院提起本案的诉讼，已超过法定2年的起诉期限，依法应驳回原告下郁*的起诉。另外，已生效的广东**民法院（2014）粤高法行终字第722号行政裁定书认定：“……下郁村所提供的证据不足以证明其对涉案土地拥有所有权或使用权……”。因此，下郁*与本案涉案土地没有法律上的利害关系，依法应予以驳回下郁*的起诉。依照《最**法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条第一款，第四十四条第一款第（二）（六）项之规定，裁定驳回下郁*的起诉。

上诉人诉称

下郁*不服上述裁定，向本院提起上诉称：（一）下郁*依法享有原告主体资格。根据最**法院《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》“土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼”的规定，下郁*自古以来对涉案土地进行使用，是涉案土地的实际使用人，拥有涉案土地的实际使用权，具有原告主体资格。一审法院以已经发生法律效力的（2014）粤高法行终字第723号行政裁定书为依据予以剥夺错误，因为该案是错案。（二）下郁*的起诉没有超过法律规定的时效。2013年8月16日，下郁*在雷州市国土资源局档案馆复印地籍档案材料时才明确知道本案被诉具体行政行为，2014年2月13日起诉，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，本案没有超过诉讼时效。（三）原审法院合议庭不依法对下郁*提交的新证据予以质证，违反法定程序。（四）新证据足以证明涉案土地不是来源清楚、权属明确，而是属于处于争议状态。广东省国土资源厅明知涉案土地属于权属未明的争议状态。（五）下郁*对涉案土地的占用、使用、管理已有300年历史，虽未领取农村集体土地所有权证，但却是涉案土地的实际使用人，涉案土地的使用权应属于上诉人所有。（六）原审裁定认为涉案宗地是海滩涂不是林地属认定事实错误。（七）雷州市人民政府在撤证案的答辩状及庭审过程中称，涉案土地来源于征收，这充分说明了涉案土地在被非法侵占之前就是下郁*实际使用的土地。请求撤销（2014）湛*行初字第33号行政裁定。

被上诉人辩称

广东省国土资源厅二审答辩称：（一）下郁村与涉案土地没有法律上的利害关系。涉案土地为国有滩涂，依法可确定为国有土地。下郁*在2014年1月26日向原审法院提交的《行政起诉状》和相关证据中，也确认涉案土地属海滩涂。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（自1991年2月1日起实施）第三条“下列土地属于全民所有即国家所有…（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。”等法律规定，涉案土地属于国有土地。下郁*早已知道涉案土地确权情况，但未采取任何救济措施，已经超过法定起诉期限。对于涉案土地上有部分下郁*群众的林木，是否可以主张权属的问题，生效的（2014）粤高法行终字第722号行政裁定认定：“……下郁*民小组在争议地种植林木及于1997年收取原审第三人华某公司61324.50元补偿费的事实，不足以认定其对涉案土地拥有所有权或使用权……”。因此，政府将国有土地出让给第三人使用与下郁*没有法律上的利害关系。（二）涉案土地历史上不存在权属争议问题。下郁*称“新证据足以证明涉案土地不是来源清楚、权属明确，而是属于处于争议状态”与事实不符。恰恰相反，下郁*提交的“新证据”乌*镇的“请示”等，证明涉案土地历史上是海滩涂，一直以来属于乌*镇管理使用。乌*镇“请示”说：“乌*镇对面有一条总面积为231660平方米的绵长海滩”，“解放后，这条海滩也一直由乌*镇管辖。”“1956年以来，乌*镇历届政府多次发动乌*机关单位、乌*居民群众在那里种植防风林，并设立管理机构，由乌*居民肖*、杨*、杨**等同志负责管理”。所谓争议是乌*镇与房参乡对该海滩涂的行政管辖权的争议，是政府间的行政管理权问题，不是国家与集体之间的权属争议。请求驳回上诉，维持原审裁定。

本院查明

原审第三人华**司二审述称：（一）原审裁定对涉案土地与上诉人无法律上的利害关系的认定是基于“滩涂国有”法律规定，并就“下郁*无法提供‘土改’或‘四固定’时期属其所有”的法定事实而做出的认定，且这一事实（2014）粤高法行终字第724号行政裁定也予以认可，事实清楚，证据充分。（二）涉案土地与上诉人无法律上的利害关系，广东省国土厅的粤国土办函（1997）21号文*予以明确。（三）上诉人的起诉已超过法定的2年起诉期限，原审法院认定事实清楚。请求驳回上诉，维持原审裁定。

经审查，原审裁定认定的事实属实，本院予以确认。

本院另查明：针对雷州市人民政府将涉案土地颁发《国有土地使用证》给华**司的行为，下郁*向原审法院提起行政诉讼，案经二审，本院已经生效的（2014）粤高法行终字第722号行政裁定认定上诉人下郁*民小组提供的证据不足以认定其对涉案土地拥有所有权或使用权。

本院认为

本院认为：本案是土地行政批复纠纷，二审争议的焦点是下郁村是否具有针对19号《批复》提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有…（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。”结合针对下郁村以涉案土地上有部分下郁村群众的林木为由主张实际使用权，本院已经生效的（2014）粤高法行终字第722号行政裁定也已经认定下郁*提交的证据不足以认定其对涉案土地拥有所有权或使用权。同时，下郁*也没有提供证据证明涉案土地已确权归其所有。据此，原审法院认定涉案土地属于国有土地，下郁*不具有涉案土地的所有权和使用权，与涉案的19号《批复》没有法律上的利害关系，不具备原告的诉讼主体资格，驳回起诉，并无不当。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原审裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年三月十七日