吴**与徐闻县人民政府不服使用权决定审判监督行政判决书

审理经过

吴**因与徐闻县人民政府以及吴**、李**、吴**、吴**、吴**行政发证一案，不服湛江**民法院作出的（2010）湛中法行再字第2号行政判决，向检察机关申诉。2014年5月7日，广东省人民检察院作出粤检行抗字（2014）6号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年5月29日作出（2014）粤高法审监行抗字第11号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派韩凌*、姚**出庭履行职务。申诉人吴**和委托代理人蔡**，被申诉人徐闻县人民政府的委托代理人黄*，吴**、李**、吴**、吴**共同委托代理人陆**到庭参加诉讼，吴**经本院合法传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2008年2月28日，吴**向广东**民法院诉称：吴**与吴**系同胞兄弟，吴**并非是独生子，徐闻县人民政府发证的土地，是母亲苏某向林**购买的。1999年6月母亲苏某去世后，吴**则编造该土地的来源材料，徐闻县人民政府偏听偏信，未作认真调查以吴**是“祖父唯一的独生子女继承祖父遗留下的世居地”为由，将土地分为三块，发证给吴**、李*、吴**、吴**一家人使用。发证期间，吴**曾把《宅基地使用权纠纷呈书》交给县国土资源局领导，提出异议，请求不发证。但徐闻县人民政府毫无理睬，并伪造手笔，在地籍调查表里签上吴**的名字，但吴**根本不知道此事。徐闻县人民政府违法发证，侵害了其及亲属的合法权益，请求撤销颁发给吴**、李*、吴**、吴**的徐**（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》。诉讼费由徐闻县人民政府负担。

一审被告辩称

徐闻县人民政府辩称：土地登记机关对登记吴**提供的材料是进行形式审查，不进行实质审查。对吴**提供的材料的真实性、合法性，不属登记机关的审查范围。如因吴**提供的证据材料不真实造成错误登记后果由吴**承担。吴**在申请此三宗土地登记时称其是父母唯一子女，是唯一合法继承人。徐城**委会出具证明，徐闻**理局也给吴**颁发了房屋所有权证件。在地籍调查时，吴**指界签名，同意发证。其经审查，认为吴**提供登记材料齐全，该地属吴**继承后通过分家析产而给四位第三人颁发土地使用证是正确的，请求维持该土地使用证。

吴**、李*、吴**、吴**辩称：徐**（2007）第537号、第538号、第539号土地使用证的三块宅基地属于第三人家庭共同财产，其中，吴**、李*名下的第537号、第539号土地是吴**通过继承方式取得的，吴**、吴**名下的第538号土地是向林**购买得来的。l988年以吴**的名义办理了《房屋所有权证》。2007年，吴**全家经协商同意将该地分成三块，办理了土地使用证。上述土地吴**共同使用了几十年，从未有人提出异议。在办理登记包括公告过程中，吴**也没有提出异议，吴**丧失了请求法律保护权。请驳回吴**起诉。

一审法院查明

广东省徐闻县人民法院一审查明：吴**与吴*日系兄弟关系，与吴*飞系兄妹关系。徐闻县人民政府给吴*日、李*、吴**和吴**颁发土地使用证的土地位于徐××县徐城镇××村。1988年6月5日，徐闻**管理局给吴*日颁发了粤房字第××号《房屋所有权证》（简称《房产证》），后该房产证被注销。2007年5月12日，吴*日、李*、吴**和吴**申请该地作为宅基地使用。同时，吴*日、李**、吴**、吴**向徐闻县人民政府提交登记材料。1、本人申请书；2、徐城**委员会土地来源证明；3、《房产证》；4、徐闻**管理局出具的注销《房产证》证明；5、吴*日、李*女儿吴某乙放弃该宗世居地使用权的《放弃书》。尔后，徐闻县人民政府将该地分为三宗土地进行登记，其中，吴*日用地四至为：东至3米自留路长11.04米＋8米，南至李*宅地长19.11米，西至温某爱宅地长20.60米，北至洪运宅地长17.14米，用地面积364.5平方米。吴**、吴**用地四至为：东至吴**宅地长11.68米＋12.65米，南至邓某宅地长15.50米，西至洪远宅地和3米自留路长15.23米＋8.01米，北至陈某宅地长16.75米，用地面积391.80平方米。李*用地四至为：东至3米自留路长17.11平方米，南至道路长20.51米，西至温某爱宅地长21.50米，北至吴*日用地长19.11米，用地面积375.50平方米。2007年5月15日，徐闻县人民政府将土地登记审核结果进行了公告。在公告期限内，没有任何人提出异议。2007年9月3日，徐闻县人民政府给吴*日、吴**、吴**和李*分别颁发了徐**（2007）第537号、第538号和第539号《国有土地使用证》。

一审法院认为

徐**民法院一审认为：吴**讼争的土地，徐闻县房产部门于1988年6月2日向吴**颁发了《房产证》，该地长期由吴**建房使用，吴**应享有该地的使用权。2007年5月10日，吴**经与家人商量将土地分为三块，分别以吴**、吴**、吴**、李*的名义申请土地登记。吴**等申请登记时，已按规定提交了所需资料，徐闻县人民政府经审核后将审核结果进行了公告。但吴**在规定期限内未提出异议。因此，徐闻县人民政府批准并给吴**、吴**、吴**、李*颁发土地使用证，符合法律规定。吴**主张在发证前已提出异议，因缺乏依据，不予认定。吴**经该院合法传唤不到庭，根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第49条第3款的规定，不影响案件的审理，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（1）项的规定，徐**民法院于2008年8月12日作出（2008）徐法行初字第6号行政判决：维持徐闻县人民政府于2007年9月3日分别给吴**、李*、吴**、吴**颁发的徐**（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》。一审案件受理费50元，由吴**负担。

二审上诉人诉称

吴**不服，向湛江**民法院提起上诉称：争议地内的房屋，原是其出钱出工出料建的两间平房，给胞姐吴**和母亲居住的。吴**不知何时何日窃取胞姐的原有房产所有证，代而向银行贷款，在县海安港建起一座冰厂使用。尔后，又骗取徐闻县房产局，颁发房产权证给他。后来，徐闻县房产局发现颁发此证不妥当，便予撤销。徐闻县人民政府采信吴**提供的申办发证的“所需资料”，是吴**伪造的，没有证据效力。徐闻县人民政府错误地发证给吴**及其妻、儿子等四人，严重侵犯了其的合法权益。其在一审法庭上已提供了2007年8月30日面呈符某局长的异议意见书，《宅基地权纠纷呈书及二份附件》，并陈述了找访符局长的情况，证实其在徐闻县人民政府发证之前，已提出异议。一审判决错误，请求撤销一审判决。

二审被上诉人辩称

徐闻县人民政府答辩称：其给吴**颁发徐**（2007）第537、538、539号《国有土地使用证》的三块宅基地，原属于第三人家庭共同财产。1988年6月2日徐闻县房产部门经核实后给吴**颁发了房屋所有权证。2007年，吴**申请颁发土地使用权证前，该地一直都是由吴**家庭共同使用。因此，一审判决认定该地长期由吴**使用正确的。至于2008年8月1日徐闻县房产部门注销原发给吴**等人的房屋所有权证，是在吴**颁发2008年5月12日提出申办土地使用权证后，根据有关的规定收回注销原房产权证，再由国土部门颁发土地使用权证，这是部门与部门之间的协调关系，并非是登记错误而注销。吴**的申请理由不影响本案的事实。请求维持一审判决。

吴**、李**、吴**和吴**答辩称：徐闻县人民政府给答辩人发证的徐**（2007）第537、538和539号《国有土地使用证》的三块宅基地，原属于答辩人家庭财产，其中，吴**、李*名下的537和539号宅基地是由吴**通过继承的方式取得，而吴**、吴**名下的538号宅基地是吴**向林**购买得来的，上述三块宅基地在申办土地使用权证前，一直是以吴**的名义办理房产登记，答辩人家庭使用该宅基地几十年以来，从来没有任何人提出过异议。2007年答辩人向徐闻县人民政府申办土地使用权证时，也没有任何人在公告期内提出异议。因此，徐闻县人民政府给答辩人发证是正确的，请求维持一审判决。

二审法院查明

湛江**民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

二审法院认为

湛江**民法院二审认为：徐闻县人民政府给第三人吴**、吴**、吴**和李**分别颁发的第537、第538、第539号土地证上的土地一直由吴**使用，吴**经与家人商量将土地分为三块，分别以吴**、吴**、吴**和李*的名义申请土地登记，并无不妥。因此，徐闻县人民政府的发证行为是正确的，依法应予维持。一审判决正确，依法应予维持。吴**的上诉无理，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，湛江**民法院于2008年12月2日作出（2008）湛中法行终字第94号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由吴**负担。

再审申请人称/抗诉机关称

吴**不服二审判决，向湛江**民法院申请再审称：争议的宅基地是吴**出资购买的，后被吴**伪造证据，骗取《房产证》占为己有，经房产局发现，才撤销《房产证》。尔后，吴**又伪造材料，申请土地登记发证。徐闻县人民政府给吴**发证过程中，采信了吴**伪造的证明资料，且先“公告后审查”、无“公告”而伪“公告”，严重违反法定程序。因此，原审判决维持发证行为是错误的，请求再审予以撤销。

再审被申请人辩称

徐闻县人民政府答辩称：其给吴**、吴**、吴**和李*分别颁发的第537、538、539号土地证的行为，土地来源清楚，程序合法，符合法律规定，原审正确，请求再审维持。

吴**、李*、吴**、吴**答辩称：第537号和第539号宅基地，是由吴**通过继承的方式取得，而第538号宅基地是吴**向林**购买得来的。此三块宅基地在申办土地使用权证前，一直是以吴**（户主）的名义办理《房产证》登记。答辩人使用几十年从来没有人提出过异议，申办土地证公告时也没有人在公告期内提出异议。因此，徐闻县人民政府发放第537、538、539号土地证的行为是正确的。请求法院维持原判。

吴**答辩称：同意吴**、李*、吴**、吴**的答辩意见，请求维持原判。

本院查明

2湛江市中级人民法院再审查明的事实与二审查明的一致，再审予以确认。

另查明，吴**的申请书、居民委员会的土地来源证明以及吴**、吴**的《放弃书》均写明：本案争议的土地是吴**作为其“祖父唯一独生子女继承祖父遗留下的世居地”；第537、538、539号土地证均写明：“使用权类型：划拨”。但是，本案中，既没有县级以上人民政府发给的建设用地批准书、县级以上人民政府批准用地文件，也没有新征用农民集体所有土地的依据。

湛江**民法院再审认为：本案是行政诉讼纠纷。吴**等四人向徐闻县人民政府申请颁发争议土地的国有土地使用证，徐闻县人民政府根据吴**等四人的申请，基于吴**于1988年取得争议地上的房屋所有权证并进行使用管理的事实，经过调查，并进行公告。在公告期限内，也没有证据证明有他人提出异议，在这种情况下，徐闻县人民政府对争议土地颁发徐国有（2007）第537、538和539号《国有土地使用证》，其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。原一、二审判决维持徐闻县人民政府颁发国有土地使用证的行政行为正确，应予维持。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及实体处理正确，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，湛江**民法院于2010年4月16日作出（2010）湛中法行再字第2号行政判决：维持该院（2008）湛中法行终字第94号行政判决。

2014年5月7日，广东省检察院向**提出抗诉认为：本案争议焦点是：徐闻县人民政府给吴**、吴**、吴**和李**分别颁发的徐**（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》的行为是否合法。

首先，徐闻县人民政府的颁证行为事实依据不足。涉案发证行为发生在2007年，根据修订后《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国**（2003）383号）规定：土地权属是土地管理的重要内容，是土地登记的核心环节，要把土地权属放在土地登记的首要位置，确保登记的土地权属准确、合法、有效。

本案中，吴**等四人提交的土地登记申请书申请依据以及徐闻县国土局于2007年6月17日填写的地籍调查土地登记审批表内的土地权属来源依据均有：1、徐闻**理局于1988年6月5日签发的粤房字第××号房屋所有权证。2、2007年5月13日，徐城**委会出具土地来源证明，证明吴**是父母独生子女，唯一合法的土地继承人。对于第一个权属依据即粤房字第××号《房屋所有权证》，徐闻**理局档案室于2007年8月1日出具证明，该证已收回注销，说明该证已失去合法性，不能作为权属依据。对于第二个权属依据即徐城**委会出具土地来源证明，经徐闻县人民检察院调查，证实吴**并非父母独生子女，也不是唯一合法的土地继承人，且庭审质证时吴**也承认其与吴**是亲兄弟，共有兄弟姐妹四个。因此，吴**等四人向徐闻县国土局提交的土地权属来源证明系虚假的，徐闻县国土局未履行对土地权属来源进行全面审核的职责，颁发徐**（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》的事实依据不足。

其次，生效判决以公告期限内无人提出异议为由，判决徐*县人民政府的颁证行为合法，没有法律依据。行政行为是否合法，应当包括行政行为主体合法、符合法定权限、内容合法适当以及符合法定程序等四个方面。徐*县政府根据吴**等四人的申请进行调查并经过公告，在程序上符合颁发《国有土地使用证》的法律规定，但并不能以此证明该行政行为的实体方面事实清楚，证据充分。法律规定的公告程序，目的是尽量避免侵害不特定利害关系人的合法权益，并非行政行为经过公告程序就当然合法。本案中，吴**等四人提交的土地权属来源依据明显不足，作为土地登记核心环节的土地权属来源不清，应当属于依法不予登记的情形，徐*县国土局没有尽到审查的义务，造成错误发证，应予以撤销。生效判决已经查明吴**等人向徐*县国土局提交的土地权属来源证明系虚假的，仍然以公告期限内无人提出异议为由，判决徐*县人民政府的颁证行为合法。属于适用法律错误。

综上所述，徐闻县人民政府的颁证行为事实依据不足，生效判决予以维持违反法律法规规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，向你院提出抗诉。

吴**在本院再审庭审中陈述：同意检察机关的抗诉意见。另补充，吴**主张徐闻县人民政府在发证时对土地权属来源不清楚，已经注销的房屋所有权证和居委会出具的证明不能作为依据，其本人未在地籍表上界至址栏上签名，该签名虚假，依法应撤销；吴**不是独生子女。

徐闻县人民政府答辩认为：其按吴**的申请及提供的材料进行了程序上审查后发证的，发证后还进行了公告，吴**未提出异议。

吴**、李*、吴**、吴**答辩称：原房产权证是登记在吴**个人名下，而现涉案土地要分三块进行登记，故应收回并注销原颁发给吴**的房产权证，由国土部门另颁发新证，而不是因错发等其他原因收回注销。其次，本案三宗登记发证的土地权属来源清楚，并且没有争议，其中第537号、第539号为1.03亩的土地是吴**通过继承的方式取得，吴**与吴**的母亲苏某在世时曾向林李成购买两块宅基地，母亲去世后。其中一块1.03亩宅基地留给吴**（现537、539号土地），另一块1.53亩留给吴**（吴**现使用的宅基地），此后两人一直在各自的宅基地居住3o多年没有争议，这说明吴**从事实上接受和认可该地的划分，况且国土部门在受理其土地登记申请后，依法在其与吴**门前张贴了公告，当时吴**也没有提出异议，至于第538号土地则是吴**1978年以400元人民币向林**购买的，该地的权属来源更是毫无争议。综上，徐**居委会出具的证明虽与事实有出入，但并不影响涉案土地原无争议的使用事实和发证的合法性。请求维持原判决。

吴**未到庭参加诉讼，亦未作书面答辩。

本院再审查明，对一、二审及原再审查明的事实予以确认。

本院再审另查明：1、1974年2月24日，卖主林李*一家与买主苏*一家、旁证人孙*签订了一份《宅地卖买证》载明：经双方意愿于1974年2月24日商定，林李*将其洪*村旧宅两座：一座1.53亩，另一座为1.03亩包括地中树木一并变卖给苏*一家，共1800元整。

2、2004年，孙*出具一份证明书载明，关于林李*和苏*1974年宅基地买卖之事，当时他们写签约，我是旁证人。他们交易是两块宅地。两块不是连接的，是被别人宅地相隔开的。

3、1978年，吴**与林**签订了一份《立卖旧屋基地契据》载明，兹有洪宅村园林**今因经济困难，愿将祖遗留在洪*之旧屋基地一座出卖给吴**，双方协商议定价款人民币400元整交足林**，在立契约之日亲手领足并指明四至清楚，交与吴**今后建屋居住，任何人不得干涉，恐口无凭，特立此契1份。

4、吴**和吴**的胞妹吴**在二审庭审中陈述，本案争议地，其自从1979年底从贵州调回徐闻县之后，一直是由吴**使用，大家都认为是吴**的，也没有人说这地是其他人的，我方一直到现在均认为争议地是吴**的。

5、本院再审中，吴**向本院提供了一份关于徐闻**委员会调查其买地的材料，主张诉争的土地是其购买，写其母亲的名字。该调查材料未有徐闻**委员会盖章，内容亦未反映由其付款。

本院认为

本院再审认为：根据检察机关提出的抗诉理由和徐闻县人民政府及吴**等人的答辩意见，本案再审争议的主要问题是：徐闻县人民政府给吴**、吴**、吴**和李*分别颁发的徐**（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》的行为是否合法。

本案是因吴**不服政府发证行为而引发的行政纠纷。经审查本案的事实，本案诉争的土地位于徐××县徐城镇××村，原属于吴**与吴**兄弟俩的母亲苏*于1974年2月24日向林**购买的两座旧宅分别为1.53亩和1.03亩，共2.56亩。之后，吴**在该两座房屋之间向林**购买一块地；1988年6月5日，徐闻**管理局给吴**颁发了粤房字第××号《房屋所有权证》。上述事实有《宅地卖买证》、契据、《房屋所有权证》证实，予以确认。吴**主张，其母亲买的房屋，其中一座1.53亩为吴**使用，另一座1.03亩为吴**使用，虽然没有分家析产的书面证据反映，但依据其母亲与苏*与林**签订的买卖契约及吴**的胞妹吴**在二审庭审中陈述，该房屋从1979年至现在一直由吴**使用的事实，及徐闻**管理局在1988年6月5日就给予吴**颁发了粤房字第××号《房屋所有权证》，吴**并没有提出书面异议的证据，吴**、李*、吴**和吴**才于2007年5月12日将该地作为宅基地分为三块地申请办证。徐**管局接收吴**等人的申请书、居委会出具的土地来源证明、房管局颁发的《房产证》及吴**、李*女儿吴某乙放弃该宗世居地使用权的《放弃书》等证据进行书面审查后，于同年8月1日才注销no××94号房产证，并将该土地分为三块登记后进行了公告，在公告期限内，没有任何人提出异议，便于2007年9月3日给吴**、吴**、吴**和李*分别颁发了徐**（2007）第537号、第538号和第539号《国有土地使用证》。从以上事实和证据反映，办证所涉土地权属来源不存在不清的情形。虽然居委会出具的土地来源证明上，将吴**不是独生子，却载明其为“祖父唯一独生子女继承祖父遗留下的世居地”存在瑕疵，但该瑕疵不是徐闻县人民政府行政行为所为，且该瑕疵不能对抗吴**等人在该宅基地上使用了几十年的事实以及吴**的姐姐吴**陈述的事实。虽然吴**在本院再审中提供了徐闻**委员会调查其买地的材料，主张该地由其购买，但该调查材料未有徐闻**委员会盖章，内容亦未反映由其付款。因此，原审认定徐闻县人民政府颁证行为正确并无不当。

此外，吴**在本院再审中还主张徐闻县人民政府在发证之前，其已向房管部门的领导提出异议和在原审中均表明在地籍表上界址栏签名是虚假的，但吴**并未提供相关部门认可的书面证据及对地籍表上界址栏上吴**签名鉴定为假的证据。倘若该案存在继承和分家析产关系纠纷，亦不属于本案的法律关系调整的范围。据此，吴**申诉理由不成立，本院再审不予支持。

综上所述，徐闻县人民政府在颁发给吴**的土地证时，虽在审查居委会出具的土地来源证明时，将吴**不是独生子，却载明为独生子有瑕疵，但并不影响本案的处理。原审适用法律和处理正确。检察机关抗诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最**法院《关于﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：

再审裁判结果

维持广东省**民法院（2010）湛中法行再字第2号行政判决。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月二十八日