广州市萝岗区萝岗街萝岗社区大塱第一、二、三经济合作社与广州市萝岗区人民政府征地补偿费处理决定纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人广州市萝岗区萝岗街萝岗社区大塱第一经济合作社（下称大塱第一经济合作社）、广州市萝岗区萝岗街萝岗社区大塱第二经济合作社（下称大塱第二经济合作社）、广州市萝岗区萝岗街萝岗社区大塱第三经济合作社（下称大塱第三经济合作社）因与被上诉人广州市萝岗区人民政府、原审第三人广州市萝岗区联合街暹岗社区第五经济合作社（下称暹岗社区第五经济合作社）征地补偿费处理决定纠纷一案，不服广东省**民法院（2013）穗中法行初字第79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2008年5月23日，被告广州市萝岗区人民政府作出穗萝府（2008）11号土地权属争议处理决定对第三人暹岗社区第五经济合作社作为申请人与本案三原告作为被申请人之间的土地权属纠纷作出裁决，以双方签订的《土地权属界线核定书》和《土地权属问题的调解协议书》为依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条、第三十条的规定，确认双方争议的15.303亩土地权属归第三人暹岗社区第五经济合作社所有。三原告不服，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府作出穗府复字（2008）第230号行政复议决定，对穗萝府（2008）11号土地权属争议处理决定予以维持。三原告仍不服，向广州**民法院提起行政诉讼。广州**民法院于2009年12月10日作出（2009）萝法行初字第115号行政判决。该判决以争议地原系农村集体林地，故应适用《中华人民共和国森林法》以及相关法律、法规对争议地权属作出处理，被告适用《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》处理不当为由，撤销被告作出的穗萝府（2008）11号土地权属争议处理决定，并责令其在判决生效之日起6个月内对本案第三人暹岗社区第五经济合作社的确权申请重新作出具体行政行为。第三人不服该判决，向原审法院提起上诉。原审法院于2010年12月6日作出二审生效判决，驳回上诉，维持原判。2010年1月20日，广州市国土资源和房屋管理局萝岗分局致函广州**农林水利局，请该局协助查询上述15.303亩争议地在2002年至2005年间是否属林地。同年3月5日，广州**农林水利局作出穗萝农林水函（2010）70号《关于争议地块是否属林地查询情况的复函》，内容为：“经核对2004年－2005年的林业资源地籍档案，来函附图中表示的争议土地不属林地。因行政区划调整，我局没有2002年－2003年的林业资源地籍档案。”2011年4月23日，第三人暹岗社区第五经济合作社向被告提交《土地补偿款确认申请书》，请求被告确认其与本案三原告争议土地的补偿款归其所有。被告于2013年3月29日作出穗萝府（2013）3号征地补偿费纠纷处理决定，以双方签订的《土地权属界线核定书》和《土地权属问题的调解协议书》为依据，确定争议土地原属于本案第三人暹岗社区第五经济合作社所有，据此决定该土地征收补偿款归第三人暹岗社区第五经济合作社所有。三原告不服，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府于2013年8月22日作出穗府行复（2013）440号行政复议决定，维持被告作出的穗萝府（2013）3号征地补偿费纠纷处理决定。三原告不服，向原审法院提起诉讼，请求判决：1、撤销被告作出的穗萝府（2013）3号征地补偿费纠纷处理决定；2责令被告重新作出行政处理决定。

原审法院另查明：1981年12月2日，广州市郊区人民政府向本案原告大塱第三经济合作社核发了穗郊山地、林木所有证字第NO.000638号《山地、林木所有证》，该证记载土名为“庄**”的土地面积20亩，四至范围为东至杭圾、西至山顶、南至迁冈山、北至迁冈山。同年12月15日，广州市郊区人民政府向本案第三人暹岗社区第五经济合作社核发了穗郊山地、林木所有证字第NO.001282号《山地、林木所有证》，该证记载土名为“白杭坑”的土地面积80亩，四至范围为东至本队田、西至南便坑、南至六队界、北至禾田。1992年11月30日，广州市白云区萝岗镇萝岗村与广州市白云区萝岗镇暹岗村签订《土地权属界线核定书》，约定“以附图北方大坑为界线起点，由此向东南沿……到坐标X＝2562240.0，Y＝38445440.0为界线终点，此段界线以东为萝岗村，界线以西为暹岗村。”该核定书经萝**委员会和暹**委员会签名盖章确认。广州市白云区人民政府亦于1994年6月15日对上述《土地权属界线核定书》盖章认可。1993年8月5日，三原告与第三人暹岗社区第五经济合作社签订《土地权属问题的调解协议书》对地名为“老鸦氹”的山地权属重新核定界线，并由萝**委员会、暹**委员会、萝岗镇人民政府作为监督单位予以确认。该协议书第二条载明：“双方重新确认……由此界线划定西面土地归迁岗村五社所有，东面土地归塱三社所有”。广州市城市规划局于1984年出版的航摄内部图显示，“庄**”和“白杭坑”均在大乌榄湖以西。而根据三原告与第三人暹岗社区第五经济合作社《土地权属问题的调解协议书》附图显示，大乌榄湖位于双方约定的分界线以西。

原审法院再查明：本案争议源起于2002年7月22日，原广州高新技**地开发中心与暹**委员会签订《征用土地补偿协议书》，该中心征用暹岗村6753亩土地，向暹岗村支付征地补偿款。补偿过程中，三原告提出被征用土地中20亩土地系属其所有的“庄**”的土地，土地征用单位对争议土地的补偿款暂未发放。2003年12月29日，该中心又与萝**委员会签订《起坟补偿协议书》，该中心对萝岗村包括“庄**”在内的祖坟进行迁移补偿。2006年5月10日，第三人向被告申请对争议土地进行确权。被告受理后，曾由广州**土资源和房屋管理局于同年12月21日组织双方对争议地进行现场指认，确认争议地范围，并确认山下树木为第三人所种，山上坟墓为原告村民祖坟，树木为自然生长。之后，广州**土资源和房屋管理局委托勘察设计院对争议地进行测绘，确定争议地面积为15.303亩。2005年7月20日，经**务院批准，国土资源部向广东省人民政府作出国土资函（2005）534号《关于广州市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收暹岗村包括本案争议地在内的207.69公顷农村集体土地。2007年12月11日，广州市国土资源和房屋管理局作出穗国地出合440116－2007－000068号《广州市国有土地划拨决定书》，将包括本案争议地在内的86841平方米国有土地划拨为萝岗中心医院项目用地。

一审法院认为

原审法院认为：本案中，第三人与三原告因土地征收补偿费归属发生争议，向被告申请行政处理，被告作为双方所在辖区内的县级人民政府，有权作出处理。

《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（下称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”原告对涉案土地征收补偿费提出权利主张的依据是广州市郊区人民政府于1981年12月2日核发的穗郊山地、林木所有证字第NO.000638号《山地、林木所有证》，据该证记载土名“庄头山”面积20亩的土地属原告大塱第三经济合作社所有。而第三人的依据则是广州市白云区萝岗镇萝岗村与广州市白云区萝岗镇暹岗村于1992年11月30日签订的《土地权属界线核定书》以及三原告与第三人暹岗社区第五经济合作社于1993年8月5日签订的《土地权属问题的调解协议书》。《广东省土地证书颁发办法》第四条规定：“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织，以及使用国有或集体所有土地的单位和个人，必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”第九条规定：“领证（换证）工作截止于1992年底。当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底。”第十条第三款规定：“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”三原告所持有的《山地、林木所有证》是1981年颁发的，早于《中华人民共和国土地管理法》施行前，根据上述规定，应当在1992年底前换领新证，但其并未换领新证。原告持有的《山地、林木所有证》已实际作废，不能作为其对案涉征地补偿款主张权利的依据。被告依据双方历史上达成一致的《土地权属界线核定书》、《土地权属问题的调解协议书》作为确定征地补偿款归属依据于法有据，并无不当。原告提交的证人证言及该地段有其祖宗山坟的事实均不能作为认定土地权属的依据，被告不予采纳正确。另外，原告关于被告在法院判决后以同一事实和理由作出与原具体行政行为完全相同的行政处理决定的问题。因本案被诉的征地补偿费纠纷处理决定系被告对征地补偿款分配作出的行政处理决定，与其之前的行政处理决定处理事项并不相同，不受原判决效力约束，故原告的理由不能成立。

综上所述，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告大塱第一经济合作社、大塱第二经济合作社、大塱第三经济合作社的诉讼请求。

上诉人诉称

大塱第一经济合作社、大塱第二经济合作社、大塱第三经济合作社不服原审判决，向本院提出上诉称：一、一审判决认定事实不清、主要证据不足。（一）一审法院认定“上诉人持有的《山地、林木所有证》已实际作废，不能作为其对案涉征地补偿款主张权利的依据”与本案客观事实不符。上诉人与原审第三人均是以林权证为依据，对涉案争议林地权属及案涉征地补偿款主张权利。上诉人持有的广州市郊区人民政府1981年12月2日填发的穗郊山地、林木所有证字第NO.000638号《山地、林木所有证》从未被任何单位撤销或者宣告无效。被上诉人、广州市人民政府、萝**民法院和广州**民法院在本案中对涉案争议林地权属争议行政处理、行政复议、行政诉讼中，也从未认定上诉人持有的《山地、林木所有证》无效，相反均作为有效证据予以认定。（二）一审法院认定“被上诉人依据双方历史上达成一致的《土地权属界线核定书》、《土地权属问题的调解协议书》作为确定征地补偿款归属依据于法有据、并无不当，上诉人提交的证人证言及该地段有其祖宗山坟的事实均不能作为认定土地权属的依据”，该认定同样没有事实根据。上诉人与原审第三人争议的土地不在原审第三人主张的“白杭坑”范围内，而是在属于上诉人所有的“庄**”范围内。航摄显示争议地不在“白杭坑”的范围内，而在“庄**”西侧。大量事实证明，争议地就是“庄**”，而非“白杭坑”。上诉人对争议的土地拥有合法的权属凭证，并实际对争议的土地实施有效的管理与使用。争议地“庄**”数百年来一直是上诉人作为村民坟地使用，用于埋葬已故村民。“庄**”历史上就属于上诉人所有与管理，原审第三人也从未提出过任何异议。《土地权属界线核定书》仅仅是作为上诉人与原审第三人一般的村界分界线，该分界线只能作为双方均未获得山地林木所有证的林地权属划分界限，而对双方已获得山地林木所有证的林地则依法应当以权属证书为准。《土地权属问题的调解协议书》是上诉人与原审第三人对“老鸦氹”的山地权属调解协议，与本案无关。上诉人与原审第三人对“老鸦氹”的林地权属不存在争议。二、一审法院适用法律错误。（一）一审法院根据《广东省土地证书颁发办法》，认定上诉人持有的《山地、林木所有证》实际作废，是典型的适用法律错误。《广东省土地证书颁发办法》第三条规定，土地证书分为《集体土地所有证》、《国有土地使用证》、《集体建设土地使用证》和《临时用地证》四种。据此，该《办法》规定的土地证书并不包括林木、林地所有权证。涉案争议地是农村集体林地，该争议林地的权属证书是《山地、林木所有证》，该林权证至今没有任何法律规定需要更换，或者未经更换是无效的。本案应当适用《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，而不属于《广东省土地证书颁发办法》所规定调整的范围。（二）一审法院根据《土地权属争议调查处理办法》认定“被上诉人依据双方历史上达成一致的《土地权属界线核定书》、《土地权属问题的调解协议书》作为确定征地补偿款归属依据于法有据、并无不当”，同样是适用法律错误。涉案的林地权属争议纠纷应当适用《中华人民共和国森林法》及相关法律法规，并且应当以林权证作为处理依据。被上诉人作出的处理决定却适用《土地权属争议调查处理办法》和《广东省土地权属纠纷处理条例》的规定，明显属于适用法律不当。（三）一审法院以本案被诉的征地补偿费纠纷处理与被上诉人之前的行政处理决定处理事项并不相同为由，认定本案不属于被上诉人在法院判决后以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的行政处理决定，该认定是适用法律严重错误。被上诉人在人民法院判决重新作出具体行政行为后，就是以同一事实和理由作出与原具体行政行为完全相同的行政处理决定。综上所述，请求：撤销原审判决，撤销被上诉人作出的穗萝府（2013）3号《征地补偿费纠纷处理决定书》；依法确认上诉人与原审第三人争议的15.303亩山地的征地补偿款归上诉人所有；依法确认征地单位征用争议山地依法应当给予的所有其他相关征地补偿归上诉人所有。

被上诉人辩称

被上诉人广州市萝岗区人民政府答辩称：一、关于《土地权属界线核定书》的效力。本案中，萝岗村民委员会、暹**委员会于1992年11月30日签订的《土地权属界线核定书》系双方当事人依法达成的书面协议，属于土地资源详查工作中按规定形成的土地权属界线核定书及附图，应当作为处理土地权属纠纷案件的依据。二、关于集体土地所有权土地证书的认定。由于历史原因及发证程序的不规范，导致当事人持有的1981年《山地、林木所有证》界址不清、争议较大。为此，《广东省土地证书颁发办法》实施后，均已要求旧证持有人于1992年底前换领新证，但本案上诉人和原审第三人均未换领新证。原1981年颁发的《山地、林木所有证》均已不能作为土地权属的证明依据。但上诉人与原审第三人于1992年11月30日签订了《土地权属界线核定书》，并已经由广州市白云区人民政府于1994年6月19日对土地权属界线核定进行了盖章认可。被上诉人将双方经平等协商一致签署的《土地权属界线核定书》作为确定本案征地补偿款的归属依据，并无不妥。三、被上诉人作出的穗萝府（2013）3号征地补偿费纠纷处理决定认定事实清楚，程序合法，证据确实充分。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。

原审第三人暹岗社区第五经济合作社答辩称：本案事实查明清楚，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持原审判决。

本院查明

本院经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。

本院另查明：二审庭审中，上诉人大塱第一经济合作社、大塱第二经济合作社、大塱第三经济合作社称“庄头山”与“白杭坑”属不同地块，“庄头山”包括了本案争议地。原审第三人暹岗社区第五经济合作社称“庄头山”与“白杭坑”属同一地块，仅为争议双方对同一地块的称谓不同。被上诉人广州市萝岗区人民政府与原审第三人暹岗社区第五经济合作社均确认上诉人与原审第三人各自持有的《山地、林木所有证》所载明的“庄头山”与“白杭坑”均包括了争议地，被上诉人广州市萝岗区人民政府认为三上诉人与原审第三人各自持有的《山地、林木所有证》所载明的“庄头山”、“白杭坑”系重证。

本院认为

本院认为，**业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者**务院授权**业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（下称林权证），是处理林权争议的依据。”第七条规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”依据上述规定，县级以上人民政府依法颁发的林权证是处理林权争议的重要依据。本案二审庭审过程中三上诉人、被上诉人及原审第三人的陈述，均确认三上诉人大塱第一经济合作社、大塱第二经济合作社、大塱第三经济合作社持有的《山地、林木所有证》所载明的“庄头山”包括了争议地范围。因此，三上诉人于1981年经广州市郊区人民政府依法颁发的穗郊山地、林木所有证字第NO.000638号《山地、林木所有证》未经有权机关撤销或宣告无效，依法应作为案涉林权争议的确权依据。被上诉人广州市萝岗区人民政府未查明广州市郊区人民政府于1981年12月2日向三上诉人核发的穗郊山地、林木所有证字第NO.000638号《山地、林木所有证》及同年12月15日向原审第三人暹岗社区第五经济合作社核发的穗郊山地、林木所有证字第NO.001282号《山地、林木所有证》所载明的“庄头山”、“白杭坑”是否包括了本案争议地范围以及“庄头山”、“白杭坑”的四至范围是否存在交叉或重叠的情形。另，三上诉人与原审第三人签订的《土地权属界线核定书》中，并未明确表述涉案争议地属于原审第三人暹岗社区第五经济合作社所有，而三上诉人与原审第三人暹岗社区第五经济合作社于1993年8月5日签订的《土地权属问题的调解协议书》是对地名为“老鸦氹”的山地权属重新核定界线，被诉处理决定未查明“老鸦氹”与争议地的关联性。基于上述理由，被上诉人直接以双方签订的《土地权属界线核定书》和《土地权属问题的调解协议书》为依据，确定争议地原属于原审第三人暹岗社区第五经济合作社所有，据此作出本案被诉的穗萝府（2013）3号征地补偿费纠纷处理决定，将土地征收补偿款确定归原审第三人暹岗社区第五经济合作社所有，属于认定事实不清，主要证据不足。

另，依据广州市萝岗区人民法院于2009年12月10日作出的已生效的（2009）萝法行初字第115号行政判决认定的事实，涉案争议地属于林地，应适用**业部《林木林地权属争议处理办法》的有关规定。被诉处理决定认定争议地属于土地性质并适用《土地权属争议调查处理办法》及《广东省土地权属纠纷处理条例》处理本案争议，属于适用法律错误。

《广东省土地证书颁发办法》第三条规定，土地证书分为《集体土地所有证》、《国有土地使用证》、《集体建设土地使用证》和《临时用地证》四种。因此，《广东省土地证书颁发办法》规定的土地证书并不包括林木、林地所有权证，涉案争议地属于林地，不属于上述《广东省土地证书颁发办法》调整的范围。原审判决依据《广东省土地证书颁发办法》第九条及第十条第三款的规定，认定上诉人持有的《山地、林木所有证》未在1992年底前换领新证，已实际作废，不能作为其对涉案征地补偿款主张权利的依据，亦属于适用法律错误。

基于上述理由，本案被诉的穗萝府（2013）3号征地补偿费纠纷处理决定存在认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误的情形，依法应予撤销并由被上诉人广州市萝岗区人民政府重新作出具体行政行为。原审判决驳回三上诉人的诉讼请求不当，本院依法应予以纠正。上诉人大塱第一经济合作社、大塱第二经济合作社、大塱第三经济合作社请求撤销原审判决，撤销被诉处理决定的上诉理由成立，本院依法应予以支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销广东省**民法院（2013）穗中法行初字第79号行政判决；

二、撤销广州市萝岗区人民政府穗萝府（2013）3号《征地补偿费纠纷处理决定书》，由广州市萝岗区人民政府重新作出具体行政行为。

本案一、二审案件受理费共100元，均由被上诉人广州市萝岗区人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年三月十二日