陆**与潘**、广州市人民政府其他一审行政判决书

审理经过

原告陆**、潘**因不服经被告广州市人民政府（以下称“市政府”）批准由广州市国土资源和规划委员会（以下称“市国土规划委”）于2012年6月29日作出的穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陆**、潘**及其共同委托代理人李**、吴**，被告市政府委托代理人曾力、张*，被告**划委委托代理人吕**，第三人广州黄埔**资有限公司委托代理人谭**等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告陆**、潘**向本院提起诉讼称：原告系广州市黄埔区文冲村村民，在本村拥有宅基地。本村村民陆*甲于2014年7月1日向市国土规划委提出信息公开申请，要求公开文冲城中村改造项目建设用地批准书，市国土规划委作出穗国房公开（2014）343号答复书，公开了穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》，原告方知晓了涉案具体行政行为。该《批准书》将包括原告坐落于黄埔区文冲村的房屋在内的土地批准用于文冲（石化路以西）改造项目，该行为致使原告的房屋面临拆迁，致使原告无法行使房屋所有权，与原告具有法律上利害关系。原告认为被告的上述行政行为违反法定程序，未尽到实质审查义务，未对批准文件进行公示，侵害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告于2014年8月15日向广东省人民政府提出行政复议申请，复议机关于2014年9月26日作出粤府行复（2014）273号《行政复议决定书》，维持了上述《建设用地批准书》，并于9月29日送达原告。原告不服该复议决定，依据原《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，以市政府为被告诉至法院，请求：1.确认被告市政府2012年6月29日作出的穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》的具体行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告市政府承担。本院依法追加市国土规划委为共同被告后，原告将诉讼请求明确为：1.请求确认被告市政府及市国土规划委2012年6月29日作出的穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》的具体行政行为违法；2.本案诉讼费由两被告承担。

被告辩称

被告市政府答辩称：一、原告主体不适格。原告陆**的房产位于黄埔区文冲村西坊隔涌基公路边4、5、6号，证号为（2007集登］字11001694号，原告潘**之夫陆**名下房产位于黄埔区大沙镇文冲村东坊三巷4号，证号为［黄统］字5873号。根据市国土部门作出的《建设用地套图》显示，原告陆**的房产与涉案《建设用地批准书》的用地范围无任何重叠部分。可见原告陆**并非被诉《建设用地批准书》项下国有土地的使用权人或者实际使用人。因此，原告陆**与批准颁发上述《建设用地批准书》的具体行政行为没有利害关系，其对批准颁发上述《建设用地批准书》的具体行政行为提出的行政诉讼，不符合《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，应当依法被驳回起诉。二、被告主体不适格。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”；《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十九条第一款第（三）项“具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案”。根据上述规定，市国土规划委报经我府批准同意，作出穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》。该批准书上署名的机关是原广州市国土资源和房屋管理局。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，我府并非在本案被诉《建设用地批准书》上署名的机关，因此我府不是本案适格的被告。三、我府批准核发《建设用地批准书》事实清楚、依据充分、程序合法。（一）项目实施主体适格。文冲村为我市52条全面改造“城中村”之一。根据《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）附件2之附件及其第三条第（六）项规定，全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经村民同意并报市“三旧”改造办公室批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施。2009年l0月2日，黄埔区人民政府以《关于明确文冲石化路以西城中村改造实施主体的函》（埔**（2009）81号）确定由文冲**联合社注册成立的“广州黄埔**资有限公司”为主体实施文冲石化路以西城中村改造（含文涌综合整治拆迁安置用房建设）。2011年5月，黄埔区人民政府以《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》（埔府（2011）9号）确定文冲石化路以西城中村改造范围内同意《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》的居民户数已超过改造范围内总户数的80％。（二）改造方案依法经批复，并取得相应规划。2009年6月，市“城中村”改造工作领导小组审议原则通过了文冲村（石化路以西）改造方案。现涉案地块为其中文冲村旧村改造融资地块五。2010年5月26日，广州市规划局核发穗规地证（2010）177号《建设用地规划许可证》，用地单位为第三人，用地项目名称为文冲村（石化路以西）改造，总用地面积495074平方米（包括：净用地面积414748平方米、道路面积80326平方米）。2010年11月3日，第三人向市三旧改造工作办公室提交《关于申请文冲（石化路以西）城中村改造地块划分确定的函》（埔*改（2010）23号），申请分期分片开发建设，将项目用地面积划分为六个地块。本案涉案地块为地块五。2010年11月25日，市三旧改造工作办公室以《关于文冲社区石化路以西城中村改造分期建设方案的复函》（穗旧改函（2010）500号），同意第三人的申请。2011年9月28日，广州市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2011）228号），将村镇建设用地面积调整为365657平方米。2012年1月31日，广州市规划局作出《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗**（2012）18号），项目用地面积为504939.9平方米，其中村镇建设用地面积为365657平方米。（三）项目用地权属清晰。项目用地权属清晰该项目用地面积86524．1平方米，其中79024．2平方米位于《集体土地所有证》［穗集有（2004）第640218号］核准广州市黄埔区文冲街文冲**联合社使用的集体建设用地范围内，根据《关于‘城中村’改制涉及土地转型问题的复函》（穗国房函（2009）1773号），土地所有权性质已由集体土地转为国有土地，余下7499.9平方米为无权属登记的国有建设用地，规划为道路用地。2011年4月l3日，第三人与市国土规划委签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让地块五。（四）补偿问题已有解决方案。第三人以《关于文冲（石化路以西）城中村改造补偿安置情况意见书》说明涉案地块涉及拆迁量163943．25平方米。广州市黄埔区文冲街文冲**联合社根据“改造方案”内容及要求，已与该部分房屋权属人签订补充安置协议，并承诺后续因改造项目内国有土地房屋部分补偿安置产生的问题一律由该司自行解决。广州市黄埔区文冲街文冲**联合社、广州市黄埔区人民政府文冲街道办事处及广州市黄**工作办公室予以确认上述情况。（五）批准《建设用地批准书》过程依法依规。2011年1月，第三人以《关于申办﹤建设用地批准书﹥的函》（埔*改（2011）5号）向市国土规划委申请办理涉案地块的《建设用地批准书》。我府根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十九条第一款第（三）项“具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案”，批准市国土规划委向第三人核发涉案《建设用地批准书》，并于2012年7月2日在市国土规划委网站上进行了公示。综上，该建设用地批准书核发过程事实清楚、依据充分，适用法规正确、程序合法，且原告陆**不是本案利害关系人，我府亦不是适格被告，恳请法院依法驳回起诉。

被告**划委答辩称：一、项目基本情况。2011年1月，第三人以《关于申办﹤建设用地批准书﹥的函》（埔*改（2011）5号）向市国土规划委申请办理涉案地块的《建设用地批准书》。我委根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）的规定，向该司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第161号）。二、核发《建设用地批准书》事实清楚、依据充分、程序合法。（一）项目实施主体适格。文冲村为我市52条全面改造“城中村”之一。根据《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）附件2之附件及其第三条第（六）项规定，全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经村民同意并报市“三旧”改造办公室批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施。2009年10月2日，黄埔区人民政府以《关于明确文冲石化路以西城中村改造实施主体的函》（埔**（2009）81号）确定由文冲**联合社注册成立的“广州黄埔**资有限公司”为主体，实施文冲石化路以西城中村改造（含文涌综合整治拆迁安置用房建设）。2011年5月，黄埔区人民政府以《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》（埔府（2011）9号）确定文冲石化路以西城中村改造范围内同意《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》的居民户数已超过改造范围内总户数的80％。（二）改造方案依法经批复，并取得相应规划。2009年6月，市“城中村”改造工作领导小组审议原则通过了文冲村（石化路以西）改造方案（《市政府工作会议纪要》穗府会纪（2009）151号）。现涉案地块为其中文冲村旧村改造融资地块五。2010年5月26日，广州市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）177号），用地单位为第三人，用地项目名称为文冲村（石化路以西）改造，总用地面积495074平方米（包括：净用地面积414748平方米、道路面积80326平方米）（三）项目用地权属清晰。该项目用地面积86524．1平方米，其中79024．2平方米位于《集体土地所有证》［穗集有（2004）第640218号］核准广州市黄埔区文冲街文冲**联合社使用的集体建设用地范围内，根据《关于“城中村”改制涉及土地转型问题的复函》（穗国房函（2009）1773号），土地所有权性质已由集体土地转为国有土地，余下7499．9平方米为无权属登记的国有建设用地，规划为道路用地。（四）补偿问题已有解决方案。该司以《关于文冲（石化路以西）城中村改造补偿安置情况意见书》说明涉案地块涉及拆迁量163943．25平方米。广州市黄埔区文冲街文冲**联合社根据“改造方案”内容及要求，已与该部分房屋权属人签订补偿安置协议，并承诺后续因改造项目内国有土地房屋部分补偿安置产生的问题一律由该司自行解决。广州市黄埔区文冲街文冲**联合社、广州市黄埔区人民政府文冲街道办事处及广州市黄**工作办公室予以确认上述情况。（五）核发《建设用地批准书》过程依法依规。我委根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十九条第一款第（三）项“具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案”及《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）附件2第三条第六点“全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经村民同意并报市‘三旧’改造办公室批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施”的规定，向第三人核发涉案《建设用地批准书》仅作规划报建使用，待完成拆迁安置补偿和拆迁结案后方可办理产权登记手续。综上，该建设用地批准书核发过程实清楚、依据充分，适用法规正确、程序合法，处理合情合理，恳请法院驳回原告起诉。

第三人广州黄埔**资有限公司述称同意被告的答辩意见。

本院查明

经审理查明：原告陆**的房产位于黄埔区文冲村西坊隔涌基公路边4、5、6号，登记字号为（2007集登］字11001694号，原告潘**丈夫陆**名下房产位于黄埔区大沙镇文冲村东坊三巷4号，登记字号为［黄统］字5873号。根据被告市政府提交的建设用地套图显示，原告陆**的房产不在被诉的穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》范围内，原告潘**丈夫的房产在被诉的穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》范围内。庭审中，两原告对其房产在被告建设用地套图上标注的位置予以确认。

2009年6月4日，市“城中村”改造工作领导小组审议，以《市政府会议纪要》（穗府会纪（2009）151号）的形式“原则通过黄埔区文冲村（石化路以西）改造方案”。2009年9月22日，市国土规划委作出《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》（穗国房函（2009）1773号），同意“位于文冲**联合社用地范围内的279658.3532平方米用地由集体土地转为国有土地（其中86524平方米的土地于2011年4月13日签订440112—201l—000003号《国有建设用地使用权出让合同》）。2009年10月2日，广州市黄埔区人民政府以《关于明确文冲石化路以西城中村改造实施主体的函》（埔**（2009）81号）确定由文冲**联合社注册成立的“广州黄埔**资有限公司”为主体，实施文冲石化路以西城中村改造（含文涌综合整治拆迁安置用房建设），该项目的规划用地、修建性详细规划方案报批、建筑报建等手续办理及改造实施等事项均由该公司承担。2009年12月31日，被告市政府作出《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号），将“文冲”纳入全市52条全面改造“城中村”名单，并确定“全面改造以所在村的集体经济组织为主体”的原则及改造方式。2010年5月26日，广州市规划局核发了《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）177号），用地单位为第三人。2011年1月6日，第三人向被告市国土规划委提交《关于申办﹤建设用地批准书﹥的函》（埔*改（2011）5号），申请文冲村（石化路以西）改造项目地块五用地面积86524.1平方米的《建设用地批准书》。随后，该公司提交《关于文冲（石化路以西）城中村改造补偿安置情况意见书》，承诺后续因改造项目内国有土地房屋部分补偿安置产生的问题一律由该公司自行解决。黄埔区文冲**联合社、文**办事处及黄埔区**作办公室对该意见书盖章确认。2011年5月27日，广州市黄埔区人民政府作出《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》（埔府（2011）9号），载明：文冲石化路以西城中村改造范围内同意《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》的居民数已超过改造范围内总户数的80%。被告市国土规划委经被告市政府批准后，于2012年6月29日核发穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》，用地单位为第三人。

另查明，根据穗府（2009）56号文的规定，市“三旧”改造办公室作为市“三旧”改造工作领导小组日常性工作机构，统筹全市“三旧”改造工作，集中办理“三旧”改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、审核事项。

再查明，2011年9月24日，广州市规划局注销穗规地证（2010）177号《建设用地规划许可证》，重新核发穗规地证字（2011）228号《建设用地规划许可证》，地块为村镇建设用地，用地面积调整为365657平方米。2012年1月31日，广州市规划局作出《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗**（2012）18号），对穗**（2010）51号文的有关内容进行了调整，并随文注销穗**（2010）51号文及附图。

还查明，2014年9月26日，广东省人民政府作出粤府行复（2014）273号《行政复议决定书》，决定维持被申请人广州市人民政府批准原广州市国土资源和房屋管理局作出的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）161号）。

又查明，在本案审理期间，因机构职能调整，原广州市国土资源和房屋管理局的相关职能归入广州市国土资源和规划委员会。

《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”市国土规划委是被诉穗国土建**（2012）161号《建设用地批准书》的作出机关，本院依法追加其为本案共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”广州黄埔**资有限公司是被诉穗国土建**（2012）161号《建设用地批准书》核发的用地单位，与被诉《建设用地批准书》有利害关系，本院依法追加该公司为本案第三人。

2015年10月16日开庭过程中，两原告当庭提出请求，要求法院对《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）一并进行审查。2015年10月26日，两原告向本院提出书面申请，要求在本案中一并对《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）及其附件《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》、《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》及《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》进行审查。

上述事实有房地产证复印件、建设用地套图、穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》、《市政府会议纪要》（穗府会纪（2009）151号）、《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》（埔府（2011）9号）、《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》（穗国房函（2009）1773号）、《国有建设用地使用权出让合同》、《关于明确文冲石化路以西城中村改造实施主体的函》（埔**（2009）81号）、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）、《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）177号）、《建设用地批准书》、穗规地证字（2011）228号《建设用地规划许可证》、《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗**（2012）18号）、粤府行复（2014）273号《行政复议决定书》等证据予以证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。

本院认为

本院认为：《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案起诉状副本在开庭前已送达被告，两原告在开庭期间以及开庭之后提出对规范性文件进行审查的请求，依据上述司法解释的规定，本院不予准许。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告陆**的房产并不在被告**划委经被告市政府批准向第三人核发的穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》的用地范围内，原告陆**与被告**划委经被告市政府批准核发涉案《建设用地批准书》的行为没有利害关系，其不具备对涉案《建设用地批准书》提起行政诉讼的原告诉讼主体资格。依据《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对原告陆**的起诉，本院予以驳回。

《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2008修正）第二十九条规定：“市、县人民政府在审批建设用地时应当按以下规定办理：……（三）具体建设项目使用现在的建设用地和已批准农用地转用、土地征收范围内的土地的，由土地所在地的市、县人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。……”《广州市申请使用建设用地规则》第四条规定：“集体建设用地办理程序……（二）乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业用地的办理程序。……7．申领建设用地批准书。由项目单位持用地批复意见、规划许可文件、有关税费缴纳凭证，向国土房管部门申领建设用地批准书。”本案中，第三人作为原广州市黄埔区文冲村撤村改制后权利义务的承接者，其根据广州市人民政府《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）的规定，承担改造工作，是旧村改造的主体。其申请的用地是用于文冲村旧村改造复建安置，属于公益性质，其提出的改造方案已获批准，建设项目亦取得备案手续，且建设地块也已经取得了《建设用地规划许可证》，故该公司向市国土规划委提交相关材料，申领《建设用地批准书》。被告市政府在审查相关材料后，作出的批准行为符合上述规定，本院予以支持；被告**划委经被告市政府批准后作出穗国土建用字（2012）161号《建设用地批准书》，亦符合上述规定，本院亦予以支持。原告潘**要求撤销上述《建设用地批准书》，理据不足，本院不予支持。

关于原告潘**认为两被告作出的行为使其房屋面临拆迁，致使其无法行使房屋使用权及所有权，侵害了其权益的主张。复建安置地块属于集体所有土地，原告潘**因拆迁补偿与第三人之间的纠纷不属于国有土地上房屋拆迁补偿纠纷，而是属于集体经济组织内部纠纷，且第三人已经承诺自行解决改造项目内集体土地房屋补偿安置产生的问题。故原告潘**认为两被告的行为侵害其权益的主张不成立，本院不予支持。

关于被告市政府认为其并非本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”原《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”鉴于广东省人民政府作出的粤府行复（2014）273号《行政复议决定书》维持了被申请人市政府批准原广州市国土资源和房屋管理局作出的涉案《建设用地批准书》，那么原告以市政府为被告提起本案诉讼并无不当，被告市政府认为其并非本案适格被告，本院不予支持。

综上所述，被告市政府批准被告市国土规划委作出涉案《建设用地批准书》的行为符合法律规定，并无不当。原告潘**的诉讼请求及理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告潘**的诉讼请求。

一审案件受理费50元由原告潘**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月十八日