原告朱**诉被告桐柏县公安局、桐柏县人民政府物权保护纠纷一审民事判决书

审理经过

原告朱**诉被告桐柏县公安局、桐柏县人民政府物权保护纠纷一案，原告朱**于2011年8月8日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2012年5月31日作出（2011）南民二初字第02号民事裁定书。原告朱**不服裁定，提起上诉。河南**民法院经审理认为，原告朱**持有桐柏**办公室向其母涂志勤颁发的《建设用地使用证》（临时），该证并未被行政机关依法撤销，人民法院应予以受理。并于2012年11月25日作出（2012）豫法民终字第00012号民事裁定：一、撤销南阳**民法院（2011）南民二初字第02号民事裁定；二、本案由南阳**民法院进行审理。本院依法另行组成合议庭，并于2013年5月20日、5月24日两次公开开庭审理了本案。原告朱**及其委托代理人王**、张**，被告桐柏县公安局的委托代理人刘*，被告桐柏县人民政府的委托代理人陈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告朱**诉称，清道光初年，原告祖上在桐柏县城关余家庄门前大堰南购得二亩多旱地安家务农经商，因六代先辈人过世在此安葬，当地对此块土地称“朱**趴”。经土改、四固定确权和人民法院判决一致认定本宗地所有权属于国家，使用权属于朱家。1988年10月，桐柏县人民政府给原告之母涂志勤（已故）颁发了《建设用地临时使用证》宗地四至清楚明确。上世纪80年代初，被告桐柏县公安局越过其征地协议的边界，侵占朱家土地约500平方米；1992年，被告桐柏县政府拓宽淮安街，占用朱家土地1039.6平方米，朱家按要求起走地上坟墓；1994年被告桐柏县公安局扒掉部分院墙，又侵占朱家土地约50-80平方米，2007年，被告桐柏县公安局非法倒卖约70平方米朱家土地，让房地产商建五层小楼。基于上述事实，原告朱**请求人民法院依法判令：1、被告桐柏县公安局拆除在原告朱**678平方米土地上的非法建筑，恢复宗地原状；并向原告朱**返还其不当得利1960.8万元；2、被告桐柏县人民政府等积等值更换占用原告朱**的1039.6平方米土地；并向原告朱**赔付经济损失461.5万元。

被告辩称

被告桐柏县公安局辩称：桐柏县看守所搬迁征地行为合法，在征用土地上建筑房屋，已有行政权力部门颁发了权利证书，且自1979年至1996年期间，并未有人提出异议，现原告提出被告公安局侵犯其权利无事实及法律依据；原告朱**所持其母涂志勤的《建设用地使用证（临时）》主张权利，该证已被认定为无效证件，现原告的诉讼请求无事实和法律依据。综上，答辩人桐柏县公安局在自己征用的土地范围内建房，得到相关部门批准，系合法行为，请求人民法院依法驳回原告朱**的诉讼请求。

被告桐柏县人民政府辩称，答辩人桐柏县人民政府并未侵害原告朱**的合法权益，原告朱**主张权利的唯一证据系其母涂志勤的《建设用地使用证（临时）》，已于1997年8月19日被桐柏**理局确认并宣布无效，且告知其诉权，被答辩人即未提出行政复议，又未提起行政诉讼，行政确认书已发生法律效力，故该临时证不能作为其请求民事赔偿的证据适用；被答辩人现要求置换等积等值土地，并要求赔偿损失的诉请，因无合法的土地使用权，理由不能成立，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。

原告朱**为支持其诉讼请求，向本院提交四组证据：第一组证据八份，1、桐柏县公安局于1997年7月23日与余家庄组签订的《征地协议书》复印件，证实该局所征土地不再原告享有使用权的土地范围之内；2、证人刘**的自书证明，证实“朱**趴”在合作社时两次四固定，均未收为集体所有，仍属朱家；3、证人马冰如自书证言，证实“朱**趴”系朱家祖产遗留；4、余家庄大队证明，证实所争议的土地权属归朱**；5、证人汪**、左**自书证明，证实朱家祖留地上，孙家在该地块上于1928年、1951年10月间埋葬两棺坟墓；6、桐柏县人民法院调查朱**笔录及该院于1962年4月24日的调解书，证实争议土地归朱**；7、桐柏县城关镇二街于1997年2月28日证明，证实朱**、涂**夫妻共育子女6人，朱**行二；8、原告朱**的其他兄妹五人于2008年10月9日的声明，均放弃继承权，案件诉讼后果由朱**、王**夫妇承担。第二组证据十份，均系各级人民法院作出的裁判文书，证实涂**的《建设用地使用证（临时）》未被行政机关撤销。第三组证据十一份，1、涂**的《建设用地使用证（临时）》复印件；2、桐柏县人民政府于1999年10月9日作出的“桐柏县人民政府土地登记公告”的桐政（1999）41号文件，证实县政府通知《建设用地使用证（临时）》换发《国有土地使用证》；3、原告朱**于2006年9月25日的换证申请书，及桐柏县**办公室于2006年9月28日收到朱**换证手续的收件单，其中（1）、朱**的身份证复印件；（2）、换证申请书；（3）、（临时证）原件；4、桐柏县**办公室在换证工作期间的现场勘察照片、表格、勘验笔录等，用于证实与桐柏县公安局存在用地纠纷；4、桐柏县公安局于2007年3月20日对原告朱**申请土地登记所指界限提出的异议书，及桐柏**管理局于2007年4月2日告知朱**因桐柏县公安局对其所指地接使用权提出异议，决定对其申请登记的土地使用权暂缓登记，待争议解决后再登记；6、桐柏县城关镇人民政府于1996年11月23日证明，证实在1994年4月，淮安路拆迁扩街时，朱**家有九座坟墓在拆迁范围，并于当月自行拆迁，同时政府按规定给予补偿，红线外的几棺坟墓不属拆迁范围，政府不予补偿。第四组证据六分，1、系证人汪**、朱**、赵**自书证言，证实争议地块上门面房每年出租价10000元至30000元不等，住房每套年租金800元至1200元不等；2、赵**于2009年5月10日与张**签订的宅基地使用权转证协议，证实135平方米宅基地转让价310000元；支持其要求赔偿损失的主张。

对于原告朱**提供的证据，经质证，被告桐柏县公安局对原告提供第一组证据提出异议，认为原告所诉朱*坟地占用的是集体土地，后土地变为国有，无证据证实原告享有国有土地使用权，不能证明原告的主张应予支持；且所提交的证据均系复印件，无原件，不能确认其真实性，证人证言系单方说法，不具有公正性，调解书仅解决两家占坟问题，不能证明原告享有国有土地使用权，再者朱*坟地系家族共同使用，不能证明原告诉讼主体适格。被告桐柏县人民政府的质证意见同被告桐柏县公安局质证意见相同，认为桐柏县公安局的征地协议为有效协议，没有占用朱*坟地，不存在侵占朱*坟地的事实。被告桐柏县公安局对原告朱**提供的第二组证据真实性不持异议，但对其证明方向提出异议，认为该组证据不能证明桐柏县公安局侵犯了朱*土地使用权，且土地确认书确认了涂**的（临时证）并宣告无效，系生效文书，证实了被告并未侵权。被告桐柏县人民政府的质证意见同被告桐柏县公安局的质证意见相同，认为桐柏县公安局的土地使用权证被人民法院行政判决撤销，是因程序不当所致，但行政确认书仍然处于有效状态，且第二组证据没有反映出县政府占用争议土地。被告桐柏县公安局对原告朱**提供的第三组证据提出异议，认为原告之母涂**的临时用地证已被行政机关作出的确认书确认无效，原告朱**诉称桐柏县公安局占用朱*坟地没有依据，出示的图表及备注系原告个人制作，不具有说服力，综合起来第三组证据不能支持原告的主张。被告桐柏县人民政府的质证意见与桐柏县公安局的质证意见相同，认为对涂**的（临时证）暂缓登记决定是根据实际情况及工作程序及规则作出的，虽然公安局的土地使用权证被撤销，但不能说明土地使用权没有争议。被告桐柏县公安局对原告朱**提供的第四组证据提出异议，认为现场勘验图片只能证明争议的情况，不能证明原告享有土地使用权，且原告讼争的是朱*坟地，不是临街房，也不是宅基地，要求置换土地及赔偿损失没有依据。被告桐柏县人民政府的质证意见与被告桐柏县公安局的质证意见相同。本院认为，原告朱**所提供的第一组证据均证实该争议土地在上世纪八十年代前归朱*使用的内容真实，且符合客观事实，应予以采信，原告兄妹均声明放弃继承权，案件诉讼后果由朱**、王**夫妇承担，意思表示真实，亦应予以采信。原告朱**提供的第二组证据，均系各级人民法院裁判文书，其真实性予以认定。原告朱**提供的第三组证据，均证实原告朱**换证过程，后因被告桐柏县公安局提出异议，暂缓登记，符合客观事实，本院予以采信。原告朱**提供的第四组证据，证人均未出庭接受质询，且所证与本案不具有关联性，本院不予采信。

本院查明

被告桐柏县公安局向本院提供四组证据，第一组证据六份，证实1984年淮安街拆迁前，桐柏县看守所所征土地27.15亩，与原告诉称朱**地南北相邻，无交叉，无重复。1、桐柏县公安局于1979年7月22日与桐柏县城**四生产队签订的征地24亩的协议书；2、桐柏县公安局于1979年7月23日与桐柏县城**家庄生产队征地3.15亩的协议书；3、中**县委于1979年4月26日下发的“对公安局搬迁监狱请示报告的批示”桐发（1979）012号文件；4、桐**委员会对公安局于1979年4月24日作出的“关于搬迁监狱的请示报告”桐革公（1979）025号文件；5、桐柏**划委员会于1979年10月7日作出的“关于县公安局搬迁监狱征用土地的请示报告”（79）88号文件；6、桐柏县公安局于1981年11月16号作出的“关于征用土地减免公粮的请示报告”桐公（1981）034号文件。提供第二组证据三份，证实1994年桐柏县城淮安街的拆迁后，桐柏县公安局又征地2.06亩，与原告朱**主张的朱**地无相邻、无重复、无交叉；1、中**县委常委会于2000年4月18日“县委会关于依法治村、城区治安综合治理和老干部工作”的（2000）3号会议纪要；2、桐柏县公安局于2000年10月12日作出的“关于桐柏县看守所扩建征用土地的请示”报告；3、2000年11月16日征用淮庙七组0.56亩土地的协议。提供第三组证据二份，证实桐柏县公安局在1994年淮安街拆迁时，也被拆迁占地，现有拆迁剩余，不存在所占土地的事实。1、桐柏县土地房产测绘队于2007年7月3日“对桐柏县公安局看守所宗地面积的测量报告”；2、1994年桐柏县淮安街拆迁后，桐柏县公安局看守所宗地计算表。提供第四组证据二份，证实桐柏县公安局看守所驻所武警中队征地情况的两份协议，证实不存在占原告坟地的情况。原告朱**对被告桐柏县公安局所提供的四组证据均不予认可，认为占用原告享有使用权的土地是客观事实，被告桐柏县公安局占地没有合法手续，故不认可其提供的证据。被告桐柏县人民政府对被告桐柏县公安局所提供的四组证据不持异议，均予认可。本院认为，被告桐柏县公安局所举四组证据，多数为政府文件及征地协议，在工作中均实际履行，其真实性予以确认，本院予以采信。

本院认为

被告桐柏县人民政府向本院提供三组证据共计十六份，第一组证据九份，1、桐柏县人民政府于1988年4月8日作出的“批**建局《关于对非农业建设用地清查处理发证的暂行办法的报告》的通知”桐证字（1988）40号文件，用于证实发放建设用地使用证的政策依据，及发放对象每户建设用地面积不超过2分；2、涂志勤建设用地使用证（临时证），用于证实该证载明不是建设用地而是坟地，且填写不规范无编号，无附图并有涂改，面积为2.56亩；3、桐柏县土地局工作人员于1997年3月2日对证人李*的询问笔录用于证实：李*和赵**负责发放河坝大队的临时证，涂志勤的临时证不是李*填写；4、证人牛爱军1997年3月2日自书证言，用于证实：1998年县土地办“建设用地使用证（临时）”是由县土地办加盖公章后，再发给各乡（镇）政府的；5、查档人刘**、刘**，档案员林*于1997年2月27日书写的查档证明，用于证实涂志勤的临时证无档案资料；6、桐柏**管理局于1997年8月19日作出的“关于涂志勤所持《建设用地使用证》（临时）效力确认书”桐土管字（1997）01号，用于证实桐柏**管理局确认并宣布涂志勤临时证无效并告知诉权；7、桐柏县人民政府于1989年7月10日作出“关于我县部分行政区划调整的通知”桐政字（1989）38号文件；8、桐柏县城关镇人民政府于2011年9月6日证明；9、桐柏**居委会于2010年4月12日的情况说明，3份证据用于证实余家组的土地属集体土地，不属颁证范围。提供的第二组证据五份，用于证实原告朱**换证情况及过程，与原告朱**提供的第三组中换证情况证据相同；第四组证据二份，系人民法院行政判决书。原告朱**经质证认为被告桐柏县人民政府所提供的证据均无效，双方的行为只能通过诉讼而确定，所交证据均不予认可。被告桐柏县公安局对桐柏县人民政府所提供证据不持异议，均予认可。本院认为，被告桐柏县人民政府所提供的证据均系政府文件、人民法院判决文书及档案材料，真实性应予认定，应予以采信。

经审理查明：原告朱**祖上在桐柏县城关镇余家庄拥有一块旱地，因朱**代去世的人在此安葬，当地人俗称“朱**趴”。因当地有一孙家人去世后埋葬于此，朱、孙两家引起争议，诉讼中，城关**大队出具证明，该宗地是朱*的，后经法院调解，双方和好，孙家人不得再埋此处。但该宗地上留有孙家的三棺坟头。1988年10月，桐柏县人民政府在对非农业建设用地清查之后，给原告已故之母涂志勤颁发了临时建设用地使用证。按照当时的政策规定，凭此证随后换发国家统一印制的土地使用证。临时建设用地使用证记载面积1717.6平方米（2.56亩），地址：余家庄门前堰南边（看守所西侧），使用者性质：国家；用途：宅基；土地性质：祖坟园。四至为：东以孙家所埋第三棺坟向东15米为界，西以第三棺坟向西23米为界，南以此向南40米为界，北以此向北5.2米为界。

1979年，桐柏县看守所因搬迁需要，桐柏县公安局先后与当时的城关镇**生产队签订24亩土地的“征地协议”，与城郊公社余家庄生产队签订3.15亩“征地协议”，根据征地协议，征地的北边界为“北至余家庄朱**趴南边为界”。

1992年，桐柏县政府实施淮安街拓宽拆迁工程，占用了朱*及桐柏县看守所的部分土地，朱**走了地上的祖坟，看守所拆除了部分建筑物，桐柏县县政府称对朱**坟给予了相应补偿，但未提交证据证明，原告朱**称朱*从未有人收到过补偿。

1996年，桐柏县公安局向桐柏县土地局申请土地登记，桐柏县人民政府给其颁发了桐国用（96）字第010003504国有土地使用证。原告朱**认为该证登记的土地占用朱家的部分土地，遂向桐柏县土地局提出申诉，后向人民法院提起行政诉讼，要求撤销桐柏县人民政府为桐柏县公安局颁发的010003504号国有土地使用证。

桐**民法院作出了（1998）桐行初字第15号行政判决，认为：桐柏县公安局虽然根据征地协议取得了争议的土地，但原告之母涂志勤又于1988年取得临时土地使用证，1989年去世，桐柏县人民政府在未收回原告之母土地使用权的情况下，又将该土地确认给桐柏县公安局使用，且登记宗地未有公告，故判决撤销桐柏县人民政府给桐柏县公安局颁发的该土地使用证。

朱**仍不服，提出上诉。本院（1998）南行终字第102号行政判决维持了一审判决，但在事实认定上改变一审判决认定的部分事实，认定桐柏县公安局征地并不包括朱*祖留坟地，同时，在评理部分，则认为朱**之母取得的临时土地使用证不具备法定效力。

朱**对此提出申诉，河南**民法院裁定进入再审，后本院作出（2006）南行再字第5号行政判决，虽然维持了本院（1998）南行终字第l02号行政判决，但评理中认为涉及涂**所持的临时用地证并非本案的诉讼标的，102号案对其效力的认定缺乏事实和法律依据，违反“不告不理”原则，显属错误。

诉讼中，1997年8月19日，桐柏**管理局曾下发确认书，确认涂志勤临时建设用地使用证无效，但未有证据证明该确认书送达给了相关当事人。

2006年9月，朱**持涂志勤的临时建设用地使用证向桐柏县土地局申请换发“国有土地使用证”，桐柏县公安局提出异议，桐柏**源局于2007年4月2日通知朱**，该宗地暂缓登记。

2010年5月26日桐柏县人民政府下发（2010）桐政处2号“关于收回涂志勤临时建设用地使用证的行政决定”，决定收回涂志勤的临时建设用地使用证。

朱**因此又提起行政诉讼。唐河县人民法院一审认为，涂志勤的临时用地证载明的土地位于余家庄生产队区域内，是朱*的祖坟园，属于集体土地，不是国有土地，不在1988年非农业建设用地清查范围，朱**也未提供该宗土地转为国有的证据，该证载明面积1717.6平方米（2.56亩），作为宅基地使用，违反《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》关于每户宅基地面积不得超过0.2-0.3亩的规定，该证无证号、无编号、无勘测附图、无原始登记档案，缺乏真实性、合法性，因此，桐柏县人民政府作出决定收回该证，并无不当，故判决驳回朱**的诉讼请求。

朱**不服，上诉至本院，本院作出（2011）南行终字第31号行政判决，认为，1997年8月19日桐柏**管理局确认涂志勤临时用地证无效的行为，并未作过行政诉讼的诉讼标的，也不是本案的诉讼标的，因此，对该“效力确认书”的效力及产生的后果不予审理；对桐柏县人民政府作出收回涂志勤临时土地的处理决定，因没有履行告知程序，未举行听证等违反法定程序，应予以撤销，故判决撤销桐柏县人民政府于2010年5月26日作出的（2010）桐政处2号《关于收回涂志勤﹤建设用地使用证﹥（临时）的行政处理决定》。

另查，朱**在诉讼中提交涂志琴其它继承人的声明，声明放弃财产继承，不参加诉讼，诉讼后果由朱**、王**承担。

本院认为，本案作为一个民事案件，在认定被告是否构成侵权责任之前，必须首先认定原告是否具有合法的土地使用权为基础。从本案查明的事实看，桐柏**管理局确认涂**临时用地证无效的确认书虽然未送达给当事人，但这说明该行政行为已成立、未生效。时至本案法庭辩论终结前，对于原告朱**要求换发土地使用证的申请，桐柏**源局以“待争议解决后再登记”为由，仍未有明确的结论，故本案仍存在土地权属不确定的情形。且人民法院发生法律效力的判决中已认定，桐柏县**办公室于1988年10月颁发给涂**的《建设用地使用证》（临时），因行政职权主体不符合《中华人民共和国土地管理法》关于颁发土地权属证书的规定，其颁发的《建设用地使用证》（临时）不是法律意义上证明土地所有权或使用权的权属凭证，不能产生与土地权属证书同样的法律效力，但仍可作为权利人对证载土地具有权属来源的证据。至于是否可以依据此颁发土地权属证书，还须经法定的登记程序，由县级以上人民政府进行审查。据此，原告朱**持其母涂**的《建设用地使用证》（临时）主张权利证据不充分，其诉讼请求，本院无法给予支持，应当予以驳回。本案经合议庭评议，并报经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》六十四条第一款和最**法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告朱**的诉讼请求。

案件受理费162915元，由原告朱**负担（免交）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状正本一份，副本五份，上诉于河南省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年九月二十七日