上诉人李**因诉被上诉人息县张陶乡人民政府及原审第三人王**、赵**种粮直补发放行政争议一案二审行政裁定书

审理经过

上诉人李**因诉被上诉人息县张陶乡人民政府及原审第三人王**、赵**种粮直补发放行政争议一案，不服罗山县人民法院2015年11月25日作出的（2015）罗行初字第23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理，上诉人李**及其委托代理人程钢，被上诉人张陶乡人民政府委托代理人汪强，原审第三人赵**及王**的委托代理人周**到庭参加了诉讼。现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，原告李**与第三人王**、赵**同是息县张陶乡街村六组村民。在国家实行农村土地联产承包责任制（第一轮）时，第三人王**家承包耕地其中一块2.2亩，第三人耕种一段时间后，交由村民组原会计赵**家耕种，后经转手，交由李**家耕种。2006年，第三人王**向村、组及原告讨要该块耕地未果，双方产生纠纷。原告李**便从村民组会计田新恩处取得落款时间为1998年9月30日土地承包合同、承包经营权证书（承包方为李**丈夫赵**、发包方为村委会、发证机关为乡政府），包含了争议的耕地2.2亩。承包合同、承包经营权证书没有上报乡政府和村委会备案。

在解决原告与第三人两家土地承包经营权纠纷过程如下：①、息县农业局于2008年6月10日对县政府作出《关于张**街村六组王**与李**土地承包纠纷情况调查的汇报》、2009年5月12日对县政府作出息农字（2009）109号《关于张**张陶村六组王**与李**土地承包纠纷的调查处理意见》，认定该村民组并未开展第二轮土地延包工作，原告取得的土地承包合同、承包经营权证书为无效证件；维护第一轮土地承包地块和面积的原状；②、2008年12月1日，张**委员会对乡党委、政府作出《关于街村六组村民王**、李**土地纠纷的处理意见》，确认该2.2亩耕地应属王**所有；③、2008年12月4日张**政府对县委群众工作部作出张**（2008）37号《关于张**张陶村六组王**与李**土地纠纷的处理意见》、2009年1月6日对县委督查局作出《关于张**街村六组李**反映土地被占等问题调查及处理情况的说明》，均确认该宗土地2.2亩属王**所有；④、2009年1月20日息县政府对信**委作出息政文（2009）11号《关于李**反映土地被占问题的报告》，确认该宗土地在下一轮土地承包关系调整前，其经营权归王**所有；⑤、2009年3月24日信阳市农业经济管理指导站对市农业局作出信农经（2009）3号《关于对息县张**农民李**要求对其耕种土地进行确权一事的调查处理意见的报告》，认定该组二轮承包合同真实、合法、有效，村委会未经承包户同意，擅自将李**承包的土地转包给他人，不符合《中华人民共和国土地承包法》第34条规定，该转包合同主体违法，应视为无效合同，予以撤销。原告李**以持有承包合同、承包经营权证书为由，起诉要求被告张**政府补发自2008年停发的2.2亩耕地种粮综合直补款1540元（2亩×110元×7年）。

一审法院认为

原审认为：原告李**要求被告张**政府给付种粮补款的依据是土地承包合同、承包经营权证书，该两份证件已经息县农业局认定为无效，土地承包经营权及相应的粮补款已经被告重新确认发放给了第三人王**。《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼”。原告未对争议耕地的承包经营权作出的处理决定提起行政复议而直接提起行政诉讼，其起诉不符合法律规定。遂依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第7项、第63条第1款第2项之规定裁定：驳回原告李**起诉。

上诉人诉称

上诉人李**诉称：①、原审认定事实错误。其取得的土地承包经营权证书合法，被告应当据此发放种粮直补款；②、原审采信证据不合法。被上诉人的几份内部汇报性文件，不能作为认定其不具有诉争土地承包经营权的法律依据，息县农业局、乡政府、村委会均无权对土地承包经营权争议作出裁决，内部汇报性文件对原告没有法律约束力；③、原审适用法律错误。上诉人诉求被上诉人依据承包经营权证书放发种粮直补款，本案并非土地确权纠纷，不适用行政复议前置。请求撤销原审裁定，决支持其诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人张**政府辩称：①、诉争土地承包经营权属第三人王**，王**取得承包经营权后转让他人耕种，但其承包经营权仍然有效；②、上诉人持有的土地承包合同、土地承包经营权证书系无效证件，2008年6月10日息县农业局调查处理意见已明确了诉争土地承包权的归属；③、上诉人应当依法先提起行政复议。原审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人王**述称：①、双方土地承包权纠纷，县、乡、村处理意见一致，诉争土地承包经营权归王**所有，其已领粮补款多年，上诉人应该知道此情；②、乡政府没有行政不作为问题，诉争土地承包经营权归王**，粮补款理应由王**领取，上诉人无权继续获得粮补款。请求驳回上诉，维持原裁定。

本院查明

二审审理查明事实与原审一致。

本院认为

本院认为，上诉人李**起诉请求被上诉人履行发放种粮直补款职责，并提供了其土地承包经营权证书，其起诉符合法定条件。被上诉人张陶乡政府及息县农业局就诉争土地承包经营权作出的几份内部报告性文件，虽然涉及该土地承包经营权纠纷的实体处理意见，但文件均非针对土地承包经营权争议的当事人作出，作出时未履行保障当事人合法权益的正当程序，作出后亦未向当事人送达，该内部文件对当事人不发生法律效力。李**所持有的土地承包经营权证，是李**享有土地承包经营权（物权）的法律凭证，该土地承包经营权证在未经法定程序撤销之前，具有当然的法律效力。原审裁定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销罗山县人民法院（2015）罗行初字第23号行政裁定；

二、指令罗山县人民法院继续审理。

裁判日期

二〇一六年三月二十九日