徐**与苏州市国土资源局不履行法定监督职责一审行政判决书

审理经过

原告徐**与被告苏州市国土资源局（以下简称市国土局）不履行法定监督职责一案。本院于2016年1月21日立案受理后，于2016年1月22日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并通知常熟市国土资源局（以下简称常熟国土局）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭审理，于2016年2月19日公开开庭审理了本案。原告徐**及其委托代理人江*，被告市国土局行政负责人暨委托代理人焦红萱、委托代理人敖**及第三人常熟国土局的行政负责人吴**、委托代理人陈*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告徐**诉称：2012年10月原告因邻居赵**、时林*违法占用原告宅基地及公共用地向相关部门举报，但在相关部门（辛**管）将赵**户所砌围墙推倒后，赵**又重新用砖块砌起围墙，且未主动恢复土地原状（仍然为水泥地块）。原告在向相关部门投诉无果的情况下于2015年5月向常熟国土局举报，要求其履行土地管理的法定职责，但其仅口头表示要处理，并无实际行动。2015年8月，原告向被告申请行政复议，被告作出复议决定要求常熟国土局履行法定职责，但常熟国土局未能限期履行义务。2015年10月，赵**非法占地的砖墙变成竹篱笆，除此之外，未见常熟市国土局拆除非法占用土地上新建的其他设施，也未恢复土地原状。为此，原告多次要求被告履行复议机关的监督职能，但被告无任何具体行为。被告作出复议决定后，在第三人不主动履行法定义务的前提下，被告不依法履行监督职能，已构成不作为，请求法院判令被告履行监督职责，督促第三人履行拆除涉案违法建筑、恢复土地原状的法定职责。

原告向本院提供了以下证据、依据：1、原告身份证、户口簿及村委会出具的证明，证明原告的主体身份；2、被告、第三人的组织机构代码证，证明被告及第三人的主体身份；3、集体土地使用权证，证明原告对涉案地块享有使用权，时林*占用的土地中有一部分是原告的集体土地；4、时林*的集体土地使用权证，证明赵**对涉案地块的位置；5、原告手绘的涉案地块平面草图，说明赵**非法占地的位置、面积的情形；6、涉案地块在申请复议前的照片，证明赵**非法占地的原来状态；7、复议后起诉前拍摄的照片，证明复议后赵**非法占地的现状，篱笆下面墙体的基础部分及水泥地面第三人没有实施拆除；8、举报信，证明原告曾就涉案地块的违法向第三人举报过；9、行政复议申请，证明原告曾就涉案地块的违法向被告提出复议申请；10、复议决定书，证明被告对涉案土地的违法举报进行了复议；11、关于督促常熟市国土资源局依法全面履行复议决定的申请书及邮寄凭证，证明原告敦促被告监督第三人全面履行复议决定。

被告辩称

被告市国土局辩称：原告因不服第三人常熟国土局的行政行为，向被告申请行政复议，被告作出行政复议决定后，第三人研究和制定了查处方案。因第三人向违法行为人送达《责令改正违法行为通知书》后违法行为人没有自行履行，常熟国土局辛**局会同洞港**委会组织人员对赵**户擅自占用涉案土地上搭建的砖墙实施了移除清理工作，其后，第三人将履职情况向被告进行了书面汇报，第三人已履行法定职责。赵**将非法占地砖墙变成竹篱笆如属实，则属于新的违法行为，原告可以再次进行举报，与本次复议行为无关联。被告与第三人已履行了法定职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告向**提供了以下证据、依据：1、行政复议决定书及送达回证，证明被告履行了行政复议的监督职责；2、常熟国土局监察大队的会议纪要，证明第三人在接到行政复议决定之后，对查处事项进行了研究，确定了查处的方式、方法；3、《责令改正违法行为通知书》回执及情况说明，证明第三人依法给时林*送达了限期改正的通知，情况说明是常熟国土局辛**局对送达情况的说明；4、拆除前后的照片三张，证明第三人依法履行了查处职责；5、常熟国土局《关于赵小妹违法用地处置情况的汇报》，证明第三人履职后向被告进行了汇报并提供了相应的材料，第三人已履职到位。

被告提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条、第二十八条第一款第（二）项。

第三人常熟国土局述称：因时林生户在收到《责令改正违法行为通知书》后逾期未履行，第三人会同当地村委会对涉案土地上搭建的砖墙采取了查处措施，并拍摄了照片，第三人已完全履行了行政复议决定确定的义务。请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人向本院提供了以下证据、依据：1、组织机构代码证，证明第三人的主体身份；2、会议纪要，证明2015年9月18日第三人就本案所涉违法土地事宜作出了相应的处理方案；3、《关于赵小妹违法用地处置情况的汇报》、《责令改正违法行为通知书》、照片3张，证明2015年10月4日第三人对本案所涉问题采取了查处措施，已履行行政复议决定确定的义务；4、土地利用现状图、规划图、影像图，证明本案所涉土地性质为村庄建设用地；5、中共**办公室文件及《常熟市控制和查处违法建设暂行办法》，证明2015年6月11日常熟市人民政府发布《常熟市控制和查处违法建设暂行办法》，查处乡村违法建设的主体是镇人民政府，本案中应为常熟市辛庄镇人民政府；6、村（居）民建房申请表、宗地图、界址调查表、土地使用权证、准建证，证明本案所涉土地、宅基地的情况。

经庭审质证，原告对被告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1-3真实性没有异议；证据4对被告所说的10月4日拆除说法不认可，认为应当是10月14日；对证据5真实性有异议，出具时间10月8日与实际拆除时间不符。

原告对第三人提供的证据、依据发表如下意见：对证据1-2无异议；对证据3认为拆除时间应该是10月14日；对证据4、6真实性无异议；认为证据5与本案无关联性。

被告对原告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1-2没有异议；对证据3真实性没有异议，但对证明内容有异议，认为不能证明原告对涉案地块享有使用权；对证据4真实性没有异议；对证据5认为与事实状况不一致，不影响原告的通行；对证据6-7真实性没有异议，认为从证据6、7中可以看出违法占有土地的形式是明显不同的；对证据8的情况不清楚；对证据9-10真实性均无异议；证据11被告是收到的，但这不是法定申请事项，被告已在电话沟通中回复原告，行政复议的监督职能已经履行完毕。

被告对第三人提供的证据、依据无异议。

第三人对原告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1-2没有异议；对证据3真实性没有异议，但不能证明原告对涉案地块享有土地使用权，涉案违法占用的土地并不属于原告的宅基地，全部属于公共用地范围，土地性质应该是存量用地；对证据4真实性没有异议；对证据5真实性不予认可，该份平面图绘制的原告土地使用权范围与原告土地使用权证明显不符；对证据6、7真实性没有异议，对比证据6、7表明第三人在行政复议后已对涉案土地采取了相应的查处措施；对证据8真实性没有异议；对证据9-10没有异议；对证据11真实性没有异议，但认为第三人的拆除时间应为“10月4日”，同时该份证据内容可以看出第三人在行政复议决定作出后对涉案土地进行了相应查处，将土地上原有的围墙进行移除，结合原告提供的证据7可以证明该地块上搭建的篱笆是在第三人拆除后再次搭建的，与第三人或被告不履行相关的行政复议确定的职责无关。

第三人对被告提供的证据、依据发表如下意见：对被告所有证据均无异议，第三人已经按照行政复议决定的要求进行了相应的查处。

本院对上述证据认证如下：原告证据5系原告手绘，被告、第三人均提出异议，认为与实际不符，因其内容的真实性无法确认，本院不予采信。虽原告与被告、第三人对移除砖墙的具体时间有异议，但各方对2015年10月移除涉案砖墙的事实并无异议，故本院对被告证据5中汇报内容的真实性予以采信。原告、被告提供的其他证据及第三人提供的证据均具有真实性，来源、形式合法，且与本案有关联，本院予以确认。

本院查明

经审理查明：原告徐**（户）与时林生（户）系邻居，时林生与赵小妹系夫妻。2015年8月22日，原告作为申请人，以常熟国土局为被申请人，向被告提出行政复议申请，要求常熟国土局“依法履行拆除涉案违法建筑、恢复土地原状的法定职责”。经审查，被告认定以下事实：“赵小妹的房屋位于徐**户房屋西南面，涉案地块位于徐**户房屋西园堂南侧、赵小妹户房屋北侧，面积约30平方米。2012年赵小妹在涉案地块浇筑水泥地面并建造围墙，2013年1月17日，常熟**管所组织人员对违法建设实施了强制拆除，后赵小妹仍用砖块将涉案地块围起。2015年5月12日，徐**向被申请人进行举报，要求被申请人及时拆除违法占地建筑，恢复土地原状。2015年7月10日，被申请人通过《国土资源信访事项处理意见书》向申请人作出答复，告知申请人其反映的问题已通报村委和镇相关部门。”被告认为，该复议案件中查处涉案违法用地是常熟国土局的法定职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第（一）款规定，赵小妹擅自占用涉案土地搭建围墙，使围墙范围内的土地成为自己的私人院落，属于非法占用土地的行为。2015年9月10日被告依据《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定作出行政复议决定，责令常熟国土局在收到行政复议决定之日起十日内履行法定职责，查处涉案违法用地，行政复议决定同时告知了诉权和起诉期限。

另查明，在收到行政复议决定后，常熟国土局于2015年9月18日召开会议，拟定处理方案，于同年9月25日向时林生户发出《责令改正违法行为通知书》，责令该户于收到通知书之日起“十日内改正，清除构筑物”。2015年10月，常熟国土局辛**局会同洞港**委会组织人员对时林生户在涉案土地上搭建的砖墙实施移除清理工作。其后，常熟国土局将履行情况向被告汇报，并附《责令改正违法行为通知书》及拆除前后照片三张。

再查明，因认为第三人未按期履行法定职责，原告于2015年10月22日向被告提交《关于督促常熟市国土资源局依法全面履行复议决定的申请书》，要求被告责令第三人“（全面）履行法定职责（查处涉案违法用地行为，拆除违法建筑，恢复土地原状，处以罚款等）”，被告对此进行了口头回复。

庭审过程中，各方围绕本案争议的焦点即被告有无履行法定监督职责发表了辩论意见。

原告认为：第三人在收到原告举报之后，对违法行为放之任之，故原告申请行政复议，但第三人在行政复议决定生效后，并没有切实履行法定职责。1、第三人没有依照《国土资源行政处罚办法》的行政程序，对违法行为进行立案、调查，并进行处罚，其仅发出了《责令改正违法行为通知书》，第三人所陈述的2015年10月4日的搬除砖墙的日期有误，应当是2015年10月14日。2、2015年10月14日第三人仅是象征性的搬除了违法行为人堆砌的砖墙，未对其浇筑的高出地面30公分的墙脚及水泥地面进行铲除，导致违法行为人当日中午即在原墙脚的基础上搭建篱笆围墙，继续侵占土地。3、第三人没有严格依照行政程序进行处罚，导致违法行为人对违法行为认识不足，违法行为人侵占的土地有一部分是原告的宅基地，这部分用地，第三人没有采取措施，恢复到原状。违法行为人占地达三年之久，对《责令改正违法行为通知书》都不肯签收，第三人所说的违法行为轻微，并及时纠正，没有造成危害后果的，故不予立案的说法不能成立。4、被告在作出复议决定后，在第三人未正确履行法定义务的前提下，不依法履行监督职能，属于典型的不作为，是对原告权益的侵害。第三人没有正确履行法定义务，如果让原告再重新进行投诉、复议程序，完全是在为难原告，恳请法院支持原告诉讼请求。

被告认为：第一，被告已经按照《行政复议法》的规定纠正了第三人的行为，要求其在限期内查处涉案违法用地。第三人收到行政复议决定后及时进行了查处，消除了违法的状态，第三人已经履职到位。第二，本案存在违法人反复搭建的事实，第三人消除违法状态之后的搭建行为，属于一个新的违法事实，原告完全可以依法再次通过举报程序进行监督。行政机关不可能对违法现场进行蹲点守候，即使违法人的篱笆拆除了，他也可能通过别的形式重复搭建。本案违法人的再次搭建行为与行政复议决定没有关系。本案所涉土地是村庄用地（存量建设用地），地上水泥是不需要铲除的，只要保障通行就可以。

第三人认为：本案中被告已经出具了行政复议决定，要求第三人在一定期限内履行职责，被告的监督职责应当已经履行完毕。第三人在收到行政复议决定后就对涉案违法土地依法进行了查处，向相关的责任人发出了通知书，配合辛庄镇人民政府到现场依法对违法建设进行了拆除，消除了违法状态，相关责任人未提出异议。庭审中，原告也承认涉案土地上违法建设已经拆除，本案原告的请求权基础是不成立的。原告仅是对拆除行为的效果存在异议，在法律上来说该拆除行为的主体是乡镇人民政府，对于其拆除到何种地步，第三人无法控制。本案所涉土地是村庄用地（存量建设用地），地上水泥是不需要铲除的，只要保障通行就可以。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中，第三人在收到行政复议决定后对涉案违法行为进行了查处，且会同相关部门对涉案土地上搭建的砖墙实施移除，并对涉案违法用地的处置情况向被告进行汇报，故被告已无责令第三人限期履行复议决定的必要。有关第三人查处行为的合法性不在复议机关对复议决定履行与否的监督范围，亦不在本案的审查范围。至于原告提出案外人在砖墙移除后实施新的违法行为，并不在本案所涉行政复议的审查范围，亦不在本案的审查范围，原告对此有异议的，可通过其他途径解决。另，经庭审调查，涉案土地属村庄建设用地，水泥路面不影响土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，原告要求恢复土地原状的主张依据不足。综上，原告要求被告履行监督职责依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：

裁判结果

驳回原告徐**的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告徐**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院。同时应向江苏省**民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州**民法院开户行：中国农**福路支行，帐号：10×××76。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一六年三月二十九日