上诉人胡**、汪**、王子舟与被上诉人南京市规划局建设用地规划行政许可一案的行政判决书

审理经过

上诉人胡**、汪**、王**因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京市玄武区住房和建设局（现更名为南京市玄武区建设房产和交通局，以下简称玄武建设交通局）建设用地规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人胡**、汪**、王**及共同委托代理人刘**，被上诉人市规划局的委托代理人张*、张**，原审第三人玄武建设交通局的委托代理人胡**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，胡**、王**、汪**、齐*分别为南京市玄武区青石街42号606、304、307、609室房屋所有权人，王**为青石街20号-2公有住房承租人，其居住的房屋位于市规划局核发的地字第320102201211354号《建设用地规划许可证》（以下简称《354号用地许可证》）的范围内。2012年8月3日，南京市玄武区发展和改革局作出玄发改字（2012）173号“关于玄武区青石街地块重点危旧房改造项目的备案通知书”，同意由南京市玄武区住房和建设局实施玄武区青石街地块重点危旧房改造项目。同年8月10日，市规划局作出选字第320102201211249号建设项目选址意见书。同年9月3日，玄武建设交通局向市规划局递交建设项目规划审批事项申请表及建设项目基本信息表，申领建设用地规划许可证，同日，市规划局作出受理通知书并对玄武建设交通局提交的材料进行了审查，于2012年9月7日作出《354号用地许可证》及附图，并在其网站上进行了公示。2013年3月19日，市规划局针对胡**等提出的信息公开申请作出（2013）0014号公开政府信息通知书，答复中写到“1、2001年8月**设部同意的南京市城市总体规划调整成果已于我局网站（www.njghj.gov.cn）公开供查阅，新一轮的南京市城乡总体规划已报**务院尚未批复，暂不能提供。2、玄武区青石街项目所在地块范围的控制性详细规划已报市政府尚未批复，暂不能提供。规划条件不属于政府信息公开的范围。3、编号为‘地字第320102201211354’的建设用地规划许可信息，我局已上网公开，请到我局网站查阅。项目的申报信息不属于政府信息公开的范围。”胡**、王**、汪**、齐*、王**认为市规划局核发的《354号用地许可证》违法，侵犯了其合法权益，向江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议，复议机关于2014年1月27日作出（2013）苏建行复（决）字147号行政复议决定书，维持了市规划局作出的《354号用地许可证》。胡**等不服复议决定诉至原审法院。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，市规划局具有本市城乡规划许可的行政职责。

《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。根据以上规定，市规划局应依据有法定效力的控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。在案证据表明，市规划局在对玄武建设交通局核发建设用地规划许可证时依据的是尚未产生法律效力的2011年修编的南京老城控制性详细规划（玄武片区），故其依据该控制性详细规划核发建设用地规划许可证依据错误。根据1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第二十一条、2004年8月20日修改的《南京市城市规划条例》第十一条、2007年8月1日施行的《南京市城市规划条例实施细则》第六条的规定，市规划局2006年6月16日批复的《南京老城控制性详细规划（2006深化版）-玄武片区在其核发建设用地规划许可证时仍然具有法律效力，应作为市规划局核发建设用地规划许可证的依据。

根据《**务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《江苏省人民政府关于加快棚户区（危旧房）改造工作的实施意见》、《南京市人民政府南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》的规定，棚户区（危旧房）改造是重大的民生工程和发展工程，不仅能够使困难群众的住房条件得到改善，而且可以提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，棚户区（危旧房）改造可采取拆除新建、改建等多种方式，故棚户区（危旧房）改造存在拆除与新建不同步的情形。故，虽然市规划局于2012年9月7日核发《354号用地许可证》时依据了尚未发生法律效力的控制性详细规划，但市规划局的该错误对胡**等的权利不产生实际影响，本院予以指出，市规划局应在今后工作中予以改正。

《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。关于建设用地规划许可方面的法律、法规、规章没有明确规定在核发建设用地规划许可证时应听取申请人之外的利害关系人的陈述和听证，故市规划局未告知胡**、王**、汪**、齐*、王**陈述和申请听证不违反法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条的规定，判决：驳回胡**、王**、汪**、齐*、王**的诉讼请求。一审案件受理费50元，由胡**、王**、汪**、齐*、王**负担。

上诉人诉称

上诉人胡**、汪**、王**上诉称：1、一审判决认定事实不清。本案是建设用地规划许可，但具体的建设项目并不存在，被上诉人核发建设用地规划许可证没有相应的职权依据，超越法定职权。2、被上诉人违法发放行政许可对上诉人产生了实际影响。被上诉人违法发放用地许可证客观上直接地对上诉人造成实质性的侵害，这种侵害不仅仅表现在可预见性状态，也表现在许可活动实施以后上诉人房屋面临拆迁征收的结果，并且之间存在明确的因果关系。3、被上诉人发放用地许可证的行为程序违法。根据行政许可法第三十六条之规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应告知该利害关系人。本案中，被上诉人的行政许可涉及上诉人的房产，应属重大利益，在涉及其利益时，许可机关的义务是应当告知，被上诉人仅仅公示的行为只是履行了行政许可法第四十条公开的义务，但是公开义务和告知义务并非同一义务，告知义务意味着行政许可机关告知上诉人其陈述和申辩的知情权，被上诉人未履行法定义务，侵害了上诉人的权利。4、被上诉人应当告知上诉人听证的权利，未能依法告知，行政许可程序违法。被上诉人告知上诉人听证的权利是法定职责，是实施许可的必经程序，并非一审法院认定的对听证有判断和裁量权，法律明文规定之事，已有规定，应按照法律履行责任，如果不履行，那就是违法行为。5、被上诉人依据的控制性详细规划并未生效，其依据的是2011年控制性详细规划，尚未得到市政府的批准，作出建设用地规划许可证时依据是错误的，应该确认违法。6、被上诉人依据的城乡规划法第三十七条错误。该条是针对划拨用地方式，而本案具体建设项目不明，适用划拨或出让条件事实不清，依据错误。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1、依法撤销南京市鼓楼区（2014）鼓行初字第35号行政判决；2、依法确认被上诉人作出的354号用地许可证违法；3、判决本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人市规划局未提交书面答辩状，在庭审中答辩称：1、如一审提交的证据中显示，被上诉人在收到原审第三人的申请后，即在官方网站上进行了公示。2、关于听证程序，《中华人民共和国行政许可法》第46、第47条有相应规定，而城乡规划的相关法律法规并未规定核发建设用地规划许可证必须举行听证，因此上诉人对是否举行听证享有判断权，涉案的行政许可未举行听证，并不违反法律规定。3、关于建设用地规划许可证的性质。建设用地规划许可证仅仅是城乡规划部门依据规划法律法规和规划编制成果核定特定建设用地的用地范围，并不界定认可土地用地的权属关系的流转，也不改变现有土地权属人的法律权利。甚至并不必然启动后续的建设项目，因此核发建设用地规划许可证对上诉人的权利不产生实际影响。4、关于控制性详细规划。涉案许可证适用的是控制性详细规划是南**控制性详细规划-玄武区（2006深化版），根据《中华人民共和国城市规划法》第21条的规定，上诉人于2006年6月16日批复了上述控制性详细规划。2011年控制性详细规划是对2006年版的修正，故本案所涉行政许可依据的控制性详细规划是2006年的。本案是危旧房改造项目，只要是在城市可建设用地上，均可以开展城市建设的更新改造，无论是2006年的控制性详细规划还是2011年的控制性详细规划，涉案地块都属于城市可建设用地。因此，核发涉案许可证是符合控制性详细规划的。5、涉案行政许可针对的是一个危旧房改造项目，此项目由玄武区发改局备案，并不是上诉人所说的不存在的项目，危旧房改造项目是重大的民生项目，被上诉人适用城乡规划法第37条的规定符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人玄武区建设交通局的答辩意见同被上诉人市规划局的答辩意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

本案二审庭审中，上诉人、被上诉人、原审第三人均认可一审法院对各自提交的证据组织进行了质证并发表了质证意见，各方在二审中均无新的意见。上诉人在二审期间提交两份证据：1、照片影印件一份，据此证明涉案地块中的20、22、26号三门牌号的房屋被列为民国建筑，是不可移动的文物，该地块不可以进行新的规划建设，证明被上诉人作出行政许可认定事实错误。2、被上诉人据案外人缪*申请作出的政府信息告知书（JG201511023号），作出时间为2015年12月19日。据此证明本案所涉地块在征收中，并无规划方案。被上诉人对此的质证意见为：1、对证据1的真实性、合法性和关联性均予以认可。在被上诉人向一审法院提交的证据6中，已经清楚地表明被上诉人对上诉人所提及的上述3处房屋已经注明是民国建筑，并不是规划了就必须拆除，而应适用文物保护法的规定进行保护。2、对于证据2的真实性、合法性予以认可，但对关联性不予认可。该份证据不能实现上诉人的证明目的。根据《江苏省城乡规划条例》第三十九条第二款的规定，城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。本案中，被上诉人尚未核发过建设工程规划许可证，因此，尚无具体的规划建设方案。对上诉人在二审庭审中提交的证据1，本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2，因该份证据中所指的规划方案与本案所涉的控制性详细规划并非同一概念，本院对该份证据的关联性不予认可。综上，本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人胡**、汪**、王**；原审原告齐*、王**分别系南京市玄武区青石街地块房屋的所有权人、公有住房的承租人。《354号规划许可证》将青石街地块列入规划用地范围，胡**、王**、汪**、齐*、王**向原审法院提起诉讼于法有据。

《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。《南京市城市规划条例实施细则（2007年版）》第三条第一款规定，“南京市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门。”因此，被上诉人市规划局是南京市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请颁发建设用地规划许可证的法定职权。

《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地。本案中，原审第三人申请行政许可时，提供有南京市玄武区发展和改革局玄发改字（2012）173号备案通知书，故被上诉人作出涉案的行政许可时存在建设项目，且为危旧房改造项目，该项目系重大民生项目，适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定作出行政许可符合法律规定。根据《**务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《江苏省人民政府关于加快棚户区（危旧房）改造工作的实施意见》、《南京市人民政府南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》的规定，棚户区（危旧房）改造是重大的民生工程和发展工程，不仅能够使困难群众的住房条件得到改善，而且可以提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐。本案所涉建设项目是危旧房改造项目，只要是在城市可建设用地范围内，均可以开展城市建设的更新改造。原审法院认为被上诉人市规划局向原审第三人核发《354号用地许可证》时依据了尚未发生法律效力的2011的控制性详细规划错误，并在判决书中明确指出，责令被上诉人在今后工作中予以改进。同时，根据1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第二十一条、2004年8月20日修改的《南京市城市规划条例》第十一条、2007年8月1日施行的《南京市城市规划条例实施细则》第六条的规定，被上诉人市规划局2006年6月16日批复的《南京老城控制性详细规划（2006深化版）-玄武片区在其核发原审第三人建设用地规划许可证申请时仍然具有法律效力，原审法院认定该控制性详细规划应作为被上诉人核发建设用地规划许可证的依据，是充分考虑到我市在危旧房改造工作中存在拆除与新建不同步等具体情况，在对上诉人的权利不直接产生实际影响的前提下，从坚持法律效果与社会效果有机统一的角度作出的司法裁量，并无不当。

《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请、利害关系人享有要求听证的权利。据此，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断权和裁量权。关于建设用地规划许可方面的法律、法规、规章没有明确规定在核发建设用地规划许可时应听取申请人之外的利害关系人的陈述或组织听证。被上诉人市规划局认为建设用地规划许可是城乡规划部门依法核定特定建设用地性质和用地范围，并不界定任何土地权属关系的流转，不改变土地权属人的任何法律关系，选择以及时在网站公示的方式，而未采取逐户告知或组织听证的方式，不违反法律强制性规定。

综上，对上诉人胡**、汪**、王**的上诉请求，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人胡**、汪**、王**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年四月二十日