天峨县岜暮乡板么村中村第一村民小组、天峨县岜暮乡板么村中村第二村民小组等与天峨县人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人天峨县岜暮乡板么村中村第一村民小组、中村第二村民小组、丘乐村民小组、堡上村民小组因土地行政裁决一案，不服天峨县人民法院2015年2月10日作出的（2014）峨行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人天峨县岜暮乡板么村中村第一村民小组、中村第二村民小组、丘乐村民小组、堡上村民小组的诉讼代表人韦儒强、韦**、韦**、黄**及其委托代理人潘*、韦**，被上诉人天峨县人民政府的委托代理人班华*、杨**，被上诉人天峨县岜暮乡板么村该里第一、二村民小组的诉讼代表人韦*、韦*及其委托代理人李*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明：原告与第三人争议地在纳鲁梁至王**一带，四至范围是：从纳鲁坡顶起往东顺纳鲁梁（劳辉影梁）下到该里小河，沿该里小河下至王*大塘232.2米高程点，转往西南沿王**上经*井梁到昂罗坡顶453.6米高程点，往东南沿山脊经*讲坡顶顺梁到纳鲁坡顶止为界。争议面积1173.8亩。其中，该里第一、二村民小组种植杉木、油桐、板栗等林木面积为133.6亩，耕种的水田为70.2亩；中*第一、二村民小组种植杉木、油茶等林木面积为50.1亩，耕种的水田为46.5亩；丘*村民小组种植杉木、油桐等林木面积为24.8亩，耕种的水田为19.3亩；板么村林场杉木萌芽林面积为71.7亩；自然林面积为757.6亩。该里第一、二村民小组原称该里上、**队（统称该里生产队），1979年后改称该里上、下组，但两组之间没有划分过山界，原有的集体土地属两个村民小组共有。1980年中*生产队分为中*（后分为中*第一、二村民小组）、丘*、堡土生产队，但原属中*生产队的集体土地未划分界线，仍属这几个队共有。第三人与原告争议的纳鲁梁至王**的土地在解放后到“土改”时期如何确定权属没有文字记录。1953年板么乡的行政区划图未明确争议地所有权属，1981年林业“三定”时，争议双方没有签订山界协议，1994年3月，为明确牧业用地、促进我县畜牧业的发展，经县乡有关部门的核实勾划，确认了各乡、镇、村、屯的牧业用地的地点和面积，被告天峨县人民政府于1994年3月25日作出峨政发（1994）12号《关于确认各乡镇村牧业用地的通知》，该文件所附的板么村牧场明细表中填有“中*已划牧场43.8公顷”、“板么、丘*已划牧场81.6公顷”、“堡上已划牧场32.7公顷”，其中附图上所划的板么、丘*81.6公顷牧场有部分土地在现争议地王*坡一带。峨政发（1994）12号文件下发后，各屯按照该文所规划的牧场放牧多年均无异议。2010年2月，原告及第三人对争议地引发土地权属争议。被告深入实地调查，并组织争议双方交换、评议对方所举的证据，由于双方代表不愿意协商调解，没有达成调解协议。2014年2月18日，被告作出峨政处（2014）3号天峨县人民政府《关于岜暮乡板么村该里第一、二村民小组与中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组在纳鲁梁至王**土地林木权属纠纷的处理决定》，原告不服向河池市人民政府提出复议申请，2014年7月10日，河池市人民政府作出河政复决字（2014）23号行政复议决定书，维持天峨县人民政府峨政处（2014）3号处理决定，原告不服向天**法院提起行政诉讼。

一审法院认为

一审判决认为，原告与第三人争议的土地在“土改”等时期，均未经人民政府确定过权属，未确定权属的土地，被告将争议地确认为双方农民集体所有，并对争议地确权划分，是属于行使自由裁量权的范围，其作出的峨政处（2014）3号处理决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，应予以维持。

一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告天峨县人民政府于2014年2月18日作出的峨政处（2014）3号《关于岜暮乡板么村该里第一、二村民小组与中村第一、二村民小组、丘乐村民小组、堡上村民小组在纳鲁梁至王**土地林木权属纠纷的处理决定》。

上诉人诉称

上诉人上诉称：一、天峨县政府采信假证，滥用自由裁量权，应予撤销。本案原审第三人主张：他们与上诉人的土地分界线是以纳鲁坡至王*大塘与梁为界，是“林业三定”时工作组组织各生产队群众代表上山指界协商认定的。所提供的证据分别有：①板么大队该里、中*丘*和桥头三个生产队三张《落实山界林权外业纪录表》（填表落款时间分别为1981年3月7日和9日）；②板么大队《落实集体林用地登记表》（填表落款时间为1981年6月）；③板么大队《土地面积汇总表》（无填表落款时间）；④《板么大队地类统计表》（无填表落款时间）、⑤《岜暮乡板么村林业用地小斑面积一览表》（无填表落款时间）并附地形图。他们自称上述①一⑤材料是“林业三定”的证据。上诉人认为，上述证据时间不对应、内容虚假且无原始凭据，不能作确定争议地权属的依据。二、一审判决认定事实错误。1、一审法院对原审第三人的造假证据和被上诉人背离客观事实，片面偏袒原审第三人的行为视而不见。2、一审法院故意限制上诉人的胜诉权利。本案在被上诉人受理期间，上诉人提交了1953年土改时期天峨县岜暮乡的行政区划图并附上当年县政府发给韦武烈户《土地房产所有证》作为主张争议地权属的证据，上诉人认为，所谓“行政区划”地图都绘制了，并且《土地证》都发到各家各户了，自然是从村到户的土地是给予确权过的。而被上诉人未经核实证据就人为推定以梁为界，并在《处理决定》的第5页中认定：“在县档案馆保存的1953年天峨县板么乡行政区划地图中，把申请人所在的该里屯划归平石村（在土改时称为平石乡）管辖，该地图所标的平石村与板么村的界线，是以该里屯与堡上屯之间且与两屯距离大至相等的大山脊梁为界，并非以该里小河为界，现争议地纳鲁梁至王*梁土地在该图规划的平石村管辖范围内”。而一审法院受理后，合议庭的几位同志带着这张地图亲自实地踩界调查后，得到的结果与被上诉人认定的事实恰恰相反：梁不是界，而且该道山梁下东面确实有上诉人经营过几十年牛场留下的各种痕迹（这片牛场在峨政发（1994）12号文件圈定过的）。但这个事实在一审判决书里却只字未提，只圆滑的在文中认定：“原告、第三人提供的证据可作为本案的定案参考依据”。还好，被上诉人否定的证据，现在至少得到了法院的认可。然而这个认可等于不认可，因为一审判决最终还是维持峨政处（2014）3号《处理决定》，无限地放纵了被上诉人的自由裁量权。用《板么大队地类统计表》上的中*、丘*与该里的土地总面积作比较，中*、丘*（上诉人）的人口298人（现已发展到375人），土地总面积（包括石山1721.2亩）共3376.5亩，减掉石山面积，只有1655.3亩是真正能养人的土地，按当时的人口算人均只有5.5亩，而该里第一、二村民小组（原审第三人）的人口是124人，土地总面积5092.8亩，按当时的人口算人均是41亩，是中*、丘*队人均的7倍多。被上诉人作为人民政府在处理这起土地纠纷时将大部分争议地划分给原审第三人，属于滥用自由裁量权。综上所述，由于被上诉人在处理本案时严重背离客观事实，片面偏袒原审第三人而作出了错误处理决定，一审法院认定事实不清，明显适用法律错误，作出了错误判决。望上级人民法院查明事实，依法判决撤销一审判决，依据证据和事实判决撤销被上诉人作出的处理决定，并判决争议地属上诉人所有。

被上诉人辩称

被上诉人天峨县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人该里第一、二村民小组答辩称：一、一审依照法律规定，以土改合作化界线与林业“三定”相吻合的土地界线作为定案依据的事实清楚。二、上诉人以1953年韦武烈户的土地房产所有证以及峨政发（1994）12号文件主张争议地权属的上诉理由均不能成立。三、该里第一、二村民小组的合法权益应受法律保护。天峨县政府出于“团结”的目的将本属该里第一、二村民小组所有的土地划给上诉人约300亩，该里第一、二村民小组不再计较，但确定权属时，应一刀两断，明确规定：“双方在对方界线内所种植林木谁种谁有，限于一定时间内砍伐林木，退归土地给对方。”请求二审法院查清事实予以改判。

本院查明

经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。

本院查明：上诉人中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组与被上诉人该里第一、二村民小组争议的土地在纳鲁梁至王**一带，四至范围是从纳鲁坡顶起往东顺纳鲁梁（劳辉影梁）下到该里小河，沿该里小河下至王*大塘232.2米高程点，转往西南沿王**上经*井梁到昂罗坡顶453.6米高程点，往东南沿山脊经*讲坡顶顺梁到纳鲁坡顶止为界。争议面积1173.8亩。其中，该里第一、二村民小组种植杉木、油桐、板栗等林木面积为133.6亩，耕种的水田为70.2亩；中*第一、二村民小组种植杉木、油茶等林木面积为50.1亩，耕种的水田为46.5亩；丘*村民小组种植杉木、油桐等林木面积为24.8亩，耕种的水田为19.3亩；板么村林场杉木萌芽林面积为71.7亩；自然林面积为757.6亩。该里第一、二村民小组原称该里上、**队（统称该里生产队），1979年后改称该里上、下组，但两组之间没有划分过山界，原有的集体土地属两个村民小组共有。1980年中*生产队分为中*（后分为中*第一、二村民小组）、丘*、堡上生产队，但原属中*生产队的集体土地未划分界线，仍属这几个队共有。争议地在解放后到“土改”时期如何确定权属没有文字记录。1953年板么乡的行政区划图未明确争议地所有权属，1981年林业“三定”时，争议双方没有签订山界协议。为了使全县林牧业协调发展，1994年1月24日天峨县人民政府向全县各乡镇党委、政府下发峨发（1994）1号《关于在造林灭荒工作中牧场界定问题的通知》，该文件要求照顾历史习惯，在就近村屯和牲畜常年活动的草场和疏林地界定牧场，已界定的牧场由村公所统一管理，乡人民政府为主管单位，自然屯各农户为使用单位。根据峨发（1994）1号文件的精神，天峨县人民政府于1994年3月25日作出**政发（1994）12号《关于确认各乡镇村牧业用地的通知》，该文件所附的板么村牧场明细表中填有“中*已划牧场43.8公顷”、“板么、丘*已划牧场81.6公顷”、“堡上已划牧场32.7公顷”，其中附图上所划的板么、丘*81.6公顷牧场有部分土地在现争议地王*坡一带。2010年2月，上诉人与被上诉人该里第一、二村民小组对争议地引发土地权属争议。天峨县人民政府深入实地调查，并组织争议双方交换、评议对方所举的证据，由于双方代表不愿意协商调解，没有达成调解协议。2014年2月18日，天峨县人民政府作出峨政处（2014）3号《关于岜暮乡板么村该里第一、二村民小组与中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组在纳鲁梁至王**土地林木权属纠纷的处理决定》，该处理决定认定：该里第一、二村民小组与中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组争议的纳鲁梁至王**一带的土地在“土改”等时期，均未经人民政府确定过权属。丘*村民小组提供的1953年韦武烈户《土地房产所有证》没有涉及现争议地权属，该《证》不能作为现争议地的确权依据。1953年板么乡的行政区划地图上虽把现争议地划在平石村管辖范围内，但未明确该争议地所有权属，因此，行政区划地图不是确定现争议地权属的证据材料。1963年平石公社（大队）各个生产队的《山界林权契约》没有记载争议双方当事人之间的山界，其记载的**里队与板么队的界限未涉及到现争议地，该《契约》不能作为证明现争议地权属的有效证据。1981年林业“三定”时，工作组按争议双方协商指认的界线所勾划的林业规划图和填写的《落实集体林用地登记表》、《落实山界林权外业登记表》、《各队土地总面积、地类统计表》等表格中明确现争议地在该里第一、二村民小组的山界内，其中现争议地内王*坡675.5亩划为中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组的牧场（图上未标明四至范围），但无双方签订的山界文字协议，双方也未持有天峨县人民政府核发的山界林权证书和现争议地（水田除外）的土地承包使用证，因此，林业“三定”档案资料只作为现争议地确权的参考凭证。1982年12月该里队与本队农户签订的《集体荒山造林合同书》，是生产队内部发包荒山造林的行为，不是土地所有权属凭证。1986年5月，板**委会将村林场承包给个人经营，并与承包人签订承包护理村林场《合同书》，但未明确现争议地内的林场用地的土地所有权属，当时拟定的山价费分配方案后来因当事人有异议不能完全兑现，该《合同书》不能作为现争议地所有权确权依据。1994年3月，天峨县人民政府作出的《关于确认各乡镇村牧业用地的通知》（**政发（1994）12号）附图中虽把部分现争议地划为丘*等村民小组的牧场，但该附图无双方代表签字确认土地权属界线，中*、丘*等村民小组可以使用部分现争议地放牧，但无法证明其已取得了该土地所有权，因此，**政发（1994）12号文件不能作为确定现争议地权属的证据材料。2001年11月28日，板**委会召开全村党员队干会讨论形成的《关于村林场山价费付费问题的决定》，由于该里第一、二村民小组有异议，并诉至人民法院，该讨论决定不作为证明现争议地权属的有效证据。2002年11月23日，天峨县人民法院（2001）民初字第266号民事判决书只对已经确权的土地的山价费进行确定，但对现争议地内的村林场用地的山价费并未明确归属，该判决书没有对土地权属进行确权。1981年林业“三定”以来，争议双方均到现争议地进行不同程度的开发种植杉木、油桐、板栗等果木林，共同管理使用现争议地，因此，现争议的纳鲁梁至王**的土地除水田、旱地以外，依法应属争议双方农民集体共同所有。本着有利于生产、有利于管理的原则，考虑到历史和双方现实经营状况，应将现争议地适当分割由双方管理使用。天峨县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款，《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，决定：“一、现争议地的纳鲁梁至王**土地及自然林属于该里第一、二村民小组和中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组双方农民集体共同所有，并按下列界线确定所有权：以打银坡分水岭顶与纳井梁交汇处为起点，沿打银坡分水岭直下至386.8米高程点，再往东沿梁直下经无名小梁到该里小河为界（详见处理决定附图所标界线），界线北面的现争议地除该里第一、二村民小组耕种的水田和种植林木的林地归该里第一、二村民小组所有外，其余的土地和自然林归中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组所有；界线南面的现争议地除中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组耕种的水田和原种植林木的林地（以现有林缘为界）属中*第一、二村民小组、丘*村民小组、堡上村民小组所有外，其余的土地和自然林归该里第一、二村民小组所有；二、现争议地内的人工林谁种谁有，现争议地内原有坟墓占地依法予以保护；三、过去形成涉及现争议地权属的协议、证书等文件，如与本处理决定不相符的，以本处理决定为准。”上诉人不服该处理决定，向河池市人民政府提出复议申请，2014年7月10日，河池市人民政府作出河政复决字（2014）23号行政复议决定书，维持天峨县人民政府峨政处（2014）3号处理决定，上诉人仍不服，向一审法院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，争议地在“土改”、“合作化”、“四固定”等历史时期，均未经人民政府确定过权属。上诉人提供的1953年韦武烈户《土地房产所有证》没有涉及争议地，该《证》不能作为争议地的确权依据。上诉人提供的1953年板么乡的行政区划地图无基本文字说明，缺乏地图的基本要素，不能准确反映行政区域界线走向，该行政区划地图亦不能作为确定争议地权属的依据。天峨县人民政府于1994年1月24日作出的峨*（1994）1号《关于在造林灭荒工作中牧场界定问题的通知》，该文件明确规定：“已界定的牧场由村公所统一管理，乡人民政府为主管单位，自然屯各农户为使用单位。”因此，天峨县人民政府根据峨*（1994）1号文件的精神于1994年3月25日作出的峨**（1994）12号《关于确认各乡镇村牧业用地的通知》虽把部分争议地划为丘乐等村民小组的牧场，但只能证实中村、丘乐等村民小组当时取得在上述争议地放牧的使用权，并不能证实争议地已确定为上诉人集体所有，不能视为现争议地已确定土地所有权的依据。综上，上诉人以1953年韦武烈户《土地房产所有证》、1953年板么乡的行政区划地图、峨**（1994）12号《关于确认各乡镇村牧业用地的通知》等证据主张争议地属其集体所有的上诉理由不能成立，本院不予支持。

长期以来，本案争议的双方当事人均在争议地内种植经营林木及其他农作物，对争议地进行了管护。天峨县人民政府根据争议地管理使用状况划分确定争议地的权属，属于其依法行使行政自由裁量权的范围，应当予以支持。一审判决维持该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议、本院审判委员会讨论决定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人天峨县岜暮乡板么村中村第一村民小组、中村第二村民小组、丘乐村民小组、堡上村民小组共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月六日