卫**与桂平市人民政府资源行政管理-土地行政管理一审行政判决书

审理经过

原告卫**不服被告桂平市人民政府颁发给第三人陈*的浔国用（2011）第2012号《国有土地使用证》（以下简称“第2012号证”），于2015年1月9日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2015年1月14日向被告送达行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭进行了审理。原告卫**的委托代理人李**、陈**，被告桂平市人民政府的委托代理人马**，第三人陈*的委托代理人李**到庭参加诉讼。本案经广西壮族自治区高级人民法院以（2015）桂行延字第87号《批复》批准延长本案审理期限。本案现已审理终结。

被告桂平市人民政府于2011年9月23日向第三人陈*颁发“第2012号证”，将位于桂平市西山镇岭头村12队石头田的面积288平方米国有土地［宗地四至：东至规划15米路，自墙为界；南至回建地，自墙为界；西至规划11米路，自墙为界；北至规划16米路，自墙为界］登记为第三人陈*的住宅用地。

被告在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、土地登记申请书、审批表，证明第三人申请土地登记及申请登记依据，被告进行审核、同意发证；2、地籍调查表，证明被告对第三人的国有土地使用权在登记前进行了地籍调查，绘制了宗地图；3、土地登记公告及其照片，证明被告对第三人的国有土地使用权登记前进行公告；4、《协议书》，证明因改造建设中山南路，桂平市城**部办公室与第三人陈*签订协议明确保留3069平方米、安排回建地1050平方米给第三人及回建地的位置；5、桂平**员会浔**（1993）14号文件，证明同意原桂平县**开发公司征地作为生产、生活用地；6、浔**（2003）40号《关于对原市农金会借款抵押土地、房地产办理变更登记及收取相关费用的通知》，证明桂平市政府明确对原市农金会借款抵押土地、房地产办理变更登记及收取相关费用；7、桂国土资函（2004）205号《关于妥善解决历史遗留用地问题的函》，证明广西区政府同意处理、完善历史遗留用地问题；8、土地登记卡，证明被告对第三人的国有土地使用权进行了登记；9、私人住宅建设用地规划审批单、《建设用地规划许可证》，证明第三人的国有土地使用权登记前已经桂平市住建委规划审批、取得建设用地规划许可；10、罚没款收据、非税收入专用收据，证明第三人缴交土地行政处罚罚款、交付土地登记费等；11、桂平**理局《关于要求妥善办理陈*户抵债土地登记证的请示》，证明第三人陈*的国有土地使用权原由桂**地局组织签订征地协议；12、“第2012号证”复印件，证明被告核发了“第2012号证”给第三人陈*；13、浔政阅（2010）16号《研究“四门一路”征地拆迁户办证费用优惠等有关问题的会议纪要》，证明桂平市政府明确“四路一门”征地拆迁户办证费用优惠等有关问题及回建地、三产用地办证收费标准；14、申请书，证明桂平市城**部办公室与第三人陈*签订改造建设中山南路征地协议同意第三人办理国有土地使用证，第三人申请办理；15、第三人陈*身份证复印件，证明陈*的身份。

原告诉称

原告卫*华诉称，1993年第三人陈华以开办桂平县**开发公司的名义取得桂**计委的立项批复和政府的征地批文，由桂**产公司在西山镇岭头村12队代征7.496亩水田作生产用地。1994年至1996年间，第三人向西**金会借款，因无法偿还到期借款，于2000年7月21日将该地使用权转让给西山镇政府（西山镇政府接管基金会的全部债权债务），并将该地的征地批文和相关手续交由西山镇政府，以抵偿债务。2003年5月第三人与杨**协议开发该地，由杨**代第三人归还西**金会的借款本息，赎回了该地批文和相关手续。此后，第三人终止了与杨**的合作。2004年2月12日第三人与原告签订《合作开发协议书》，约定第三人将上述土地一幅（面积6.496亩）与原告合作开发，由原告垫资支付杨**代第三人偿还西**金会的42万元欠债及利息、业务费。签订合作协议时原告依约向第三人支付了42万元，用于归还给杨**。此后，还另外支付了29.7万元给第三人用于办理征地手续和搬迁费等，原告共支付71.7万元给第三人。2004年期间原告亲自与桂平市西山镇岭头村12队村民冯**协商好征用其位于上述土地中的0.63亩的事宜，全部征地补偿款是原告支付。2004年5月11日原告再支付24万元征地、搬迁补偿费给陈**、陈**等人，完成了上述土地的后续征地搬迁补偿工作。至此，原告和第三人共同取得了上述共7.126亩土地的有关用地手续。2011年1月期间，原告发现第三人在办理该地的土地使用证过程中，要将双方合作取得的土地分四个土地使用证登记至第三人名下。四个证分别是浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号。原告知悉后向第三人提出异议，并向桂平市国土资源局提交了暂缓登记法律意见书，要求暂缓办理土地登记发证。被告明知原告与第三人的土地纠纷尚未处理清楚，就颁发“第2012号证”给第三人的行为违反了《土地登记办法》第十八条第一款第（一）、（四）项的规定。综上所述，被告向第三人颁发的“第2012号证”，权源不清、发证程序违法，侵犯了原告的合法权益。为此，原告起诉请求依法撤销第三人名下的“第2012号证”；本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提供的证据：《合作开发协议书》及贵港**民法院（2012）贵民再终字第31号民事判决书，证明（1）“第2012号证”宗地座落在桂平市西山镇岭头村12队石头田（城南加油站旁），（2）2004年2月12日原告与第三人协议约定共同合作开发该幅地，由原告支付71.7万元给第三人用于归还杨开*等人债务和支付征地手续、搬迁费用。土地收益原告占40%，第三人占60%，（3）上述土地属原告与第三人共同共有，“第2012号证”的土地权源不清。

被告辩称

被告桂平市人民政府辩称，一、原告卫**无提起撤销“第2012号证”的诉讼主体资格。原告诉称其于2004年2月12日与第三人陈*签订《合作开发协议书》，约定合作开发座落西山镇岭头村12队石头田的一幅土地（面积6.496亩），但该《合作开发协议书》已为其提供的贵港**民法院（2012）贵民再终字第31号民事判决认定无效，且该判决还认定原告卫**对本案［（2012）贵民再终字第31号案］讼争土地（座落西山镇岭头村12队石头田的一幅土地，现“第2012号证”登记的土地是中山南路扩建改造征收上述土地的一部分后，由桂平市城**部办公室在岭头三产回建小区安排给第三人陈*的1050平方米回建地的一部分）不享有财产权利。因此，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，无提起撤销“第2012号证”的诉讼主体资格，应裁定驳回原告的起诉。二、原告卫**起诉请求撤销“第2012号证”，已超过法律规定的起诉期限。原告诉称：“2011年1月期间，原告发现第三人在办理该地的土地使用证过程中，要将双方合作取得的土地分四个土地使用证登记至第三人名下，四个证分别是浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号”。可见，原告于2011年1月已知道被告作出核发“第2012号证”给第三人陈*的行政行为。因此，原告起诉已超过《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”规定的起诉期限。因此，应裁定驳回原告的起诉。三、“第2012号证”登记的土地，位于桂平市西山镇岭头村12队石头田，四至为：东至规划15米路，自墙为界；南至回建地，自墙为界；西至规划11米路，自墙为界；北至规划16米路，自墙为界。面积288平方米。“第2012号证”登记的土地权属来源清楚、合法，证据确实、充分。有下列证据予以证实：1、桂平市城**部办公室与第三人陈*签订的《协议书》；2、浔**（1993）14号《关于下达﹤桂平**术开发公司凝血酶生产线﹥基建计划的通知》；3、《私人住宅建设用地规划审批单》、《建设用地规划许可证》；4、《关于要求妥善办理陈*户抵债土地登记证的请示》。四、“第2012号证”登记发证程序合法，符合《土地登记办法》的有关规定。2011年1月，第三人陈*向桂平市国土资源局申请土地登记，该局经地籍调查、权属审核，认为该宗地为第三人陈*拆迁回建安置地，安置面积288平方米，用途为住宅。经公告30天无异议，建议办理划拨国有土地使用权登记，报被告审批，被告同意登记并向第三人陈*核发“第2012号证”。综上，被告核发“第2012号证”给第三人陈*的行政行为合法。卫**无本案原告的诉讼主体资格，且其起诉已超过法律规定的起诉期限。因此，应依法裁定驳回卫**的起诉。

第三人陈**称，一、原告卫**无提起撤销“第2012号证”的诉讼主体资格。原告诉称其于2004年2月12日与第三人签订《合作开发协议书》，约定第三人将位于西山镇岭头村12队石**的一幅土地（面积6.496亩）与原告合作开发，原告共支付了71.7万元给第三人。由于该《合作开发协议书》已被贵港**民法院（2012）贵民再终字第31号民事判决认定无效，且该判决还认定原告卫**对该案［（2012）贵民再终字第31号案］讼争的土地（位于西山镇岭头村12队石**的四宗土地，现“第2012号证”登记的土地是其中之一）不享有财产权利。因此，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，无提起撤销“第2012号证”的诉讼主体资格，应裁定驳回原告的起诉。二、原告卫**起诉请求撤销“第2012号证”，已超过法律规定的起诉期限。原告诉称：“2011年1月期间，原告发现第三人在办理该地的土地使用证过程中，要将双方合作取得的土地分四个土地使用证登记至第三人名下，四个证分别是浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号”。可见，原告于2011年1月底前已知道被告作出了核发“第2012号证”给第三人的行政行为，但原告于2014年12月13日才提起本案诉讼。因此，原告的起诉己超过《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的起诉期限。为此，应裁定驳回原告的起诉。三、“第2012号证”的土地权属来源清楚，证据确实、充分。1993年4月，第三人以开办桂平县**开发公司的名义取得桂**计委的立项批复和政府的征地批文，由桂**公司在桂平市西山镇岭头村第12队下横山垌（贵桂路城南加油站旁）代征7.496亩水田作生产用地（该幅土地东至贵桂公路，西邻西山镇岭头村12队耕作区，南邻秦**厂房，北邻小路）。当年，第三人已付清了征地费用，实际占用了该幅土地，但尚未办理国有土地使用权登记。2010年11月17日，桂平市政府决定对中山南路进行改造建设，征收第三人开办的原桂平县**开发公司的部分土地。因此，由桂平市城**部办公室与第三人签订《协议书》，约定调整保留西山镇岭头村岭头三产回建小区规划图城南加油站南面的一幅土地给第三人，面积为3069平方米，在岭头三产回建小区（石**回建区）另行安排1050平方米回建地给第三人，总面积合计4119平方米，并给予办理国有土地使用证。2010年12月20日，桂平市住房和城乡规划建设委员会向第三人颁发《建设用地规划许可证》和《私人住宅建设用地规划审批单》，准许第三人在桂平市西山镇岭头村12队石**使用面积为288平方米的土地作为住宅用地。2011年1月4日，第三人向桂平市国土资源局申请办理国有土地使用权初始登记，请求对位于桂平市西山镇岭头村12队石**的一宗面积为288平方米的土地（四至界址为：东至规划15米路，自墙为界；南至回建地，自墙为界；西至规划11米路，自墙为界；北至规划16米路，自墙为界）登记归第三人使用。该局受理后，依法进行了地籍调查，权属审核，认为该宗地的申请材料齐全、符合法定形式，土地权属来源清楚、合法，四至界址清楚，面积为288平方米，可以办理划拨国有土地使用权登记。遂报被告审批。2011年9月23日，被告准予登记，颁发了“第2012号证”给第三人。上述事实，有（2012）贵民再终字第31号民事判决书、浔**（1993）14号《关于下达﹤桂平县**开发公司凝血酶生产线﹥基建计划的通知》、桂平市城**部办公室与第三人签订的《协议书》、《建设用地规划许可证》、《私人住宅建设用地规划审批单》、《土地登记申请书、审批表》、“第2012号证”等证据予以证实。可见，“第2012号证”的土地权属来源清楚，证据确实、充分。四、“第2012号证”的登记发证程序合法，符合《土地登记办法》的有关规定。2011年1月，第三人向桂平市国土资源局申请土地登记，该局受理后经依法进行地籍调查，权属审核，认为该宗地的申请材料齐全、符合法定形式，土地权属来源清楚、合法，四至清楚，面积准确。经公告30天无异议，遂建议办理国有土地使用权登记，报被告审批。2011年9月23日，被告准予登记，并向第三人核发了“第2012号证”。综上所述，被告核发“第2012号证”给第三人陈*的行政行为合法。起诉人卫**无本案原告的诉讼主体资格，且其起诉己超过法律规定的起诉期限。因此，应依法裁定驳回原告的起诉。

第三人向本院提供的证据：1、（2012）贵民再终字第31号民事判决书，证明（1）陈*于1993年以开办桂平县**开发公司的名义取得桂**计委的立项批复和政府的征地批文，由桂**公司在西山镇岭头村第12队下横山垌（贵桂路城南加油站旁）代征7.496亩水田作为生产用地，（2）卫**对涉案土地不享有财产权利；2、桂平**员会浔**（1993）14号文件，证明桂**计委同意桂平县**开发公司在西山镇岭头村12队征地作为生产、生活用地；3、《协议书》，证明桂平市政府因改造建设中山南路，桂平市城**部办公室与陈*签订协议，明确保留城南加油站南面的一幅土地3069平方米和安排回建地1050平方米给陈*，并给予办理国有土地使用证；4、《私人住宅建设用地规划审批单》、《建设用地规划许可证》，证明陈*的国有土地使用权在登记前已经桂平市住建委规划审批、取得建设用地规划许可；5、罚没款收据、非税收入专用收据，证明第三人陈*缴交土地行政处罚罚款、交付土地登记费等；6、土地登记申请书、审批表，证明陈*申请土地登记及申请登记依据，被告对陈*的土地登记申请进行审核，同意登记发证；7、“第2012号证”复印件，证明被告核发了“第2012号证”给陈*；8、陈**出具给第三人陈*的《收条》五张，证明陈*于2004年5月13日至2004年10月10日分五次向陈**、陈**等人支付了涉案土地的地上附着物的搬迁补偿费合计23万元，原告诉称其于2004年5月11日支付了24万元征地搬迁补偿费给陈**、陈**等人，完成涉案土地的后续征地搬迁补偿工作，是虚假的，骗人的；9、冯**出具给第三人陈*的《收条》一张，证明陈*于2004年2月17日向冯**支付了涉案土地中的0.605亩征地补偿费75000元，原告诉称其于2004年期间亲自与冯**协商好征用其在涉案土地中的0.63亩事宜，全部征地补偿款是原告支付，是虚假的、骗人的。

本院依职权调取的证据：现场勘验笔录。

经庭审举证、质证，本院对以下证据作如下确认：一、被告及第三人提供的：1、土地登记申请书、审批表、地籍调查表、土地登记公告及其照片、土地登记卡、私人住宅建设用地规划审批单、《建设用地规划许可证》、罚没款收据、非税收入专用收据，浔政阅（2010）16号《研究“四门一路”征地拆迁户办证费用优惠等有关问题的会议纪要》、桂国土资函（2004）205号《关于妥善解决历史遗留用地问题的函》、《协议书》、申请书、陈*身份证复印件、“第2012号证”复印件，证明被告对本宗土地登记发证的程序过程。2、桂平**员会浔**（1993）14号文件，证明原桂**计委批复同意桂平县**开发公司在西山镇岭头村12队征地作为凝血酶生产线项目的生产、生活用地。二、原告提供的《合作开发协议书》及原告和第三人提供的贵港**民法院（2012）贵民再终字第31号民事判决书，证明再审法院认定原告和第三人签订的《合作开发协议书》无效并驳回原告的诉讼请求。三、本院依职权调取的现场勘验笔录，证明“第2012号证”所登记土地的四至范围、面积及现状。四、下列证据，本院在本案不予确认：1、被告提供的浔政发（2003）40号《关于对原市农金会借款抵押土地、房地产办理变更登记及收取相关费用的通知》及桂平**理局《关于要求妥善办理陈*户抵债土地登记证的请示》，2、第三人提供的陈**出具给陈*的《收条》五张及冯**出具给陈*的《收条》一张。

本院查明

经审理查明，1993年4月，桂平县**开发公司获取桂平**员会的立项批复和政府的征地批文，由桂**产公司在桂平市西山镇岭头村第12队（贵桂路城南加油站旁）代征7.496亩水田（该幅土地东至贵桂公路，西邻西山镇岭头村12队耕作区，南邻秦**厂房，北邻小路）作生产用地。1994年至1996年间，第三人陈*向桂平**基金会借款。由于无法偿还到期借款，第三人陈*于2000年7月将该地的使用权抵押给西**金会，同时将征地批文和相关手续交给西**金会收执。2003年5月杨**代第三人陈*偿还西**金会的借款本息，第三人陈*赎回了该地批文和相关手续。2004年2月12日第三人陈*与原告卫**签订《合作开发协议书》，约定第三人陈*将上述土地一幅（面积6.496亩）与原告卫**合作开发，由原告卫**垫资支付杨**代第三人陈*偿还西**金会的42万元欠款及利息、业务费。根据合作协议，原告卫**共支付71.7万元给第三人陈*，用于归还杨**等人债务和支付办征地手续、搬迁等费用，双方共同实施征地后续补偿和拆迁行为。

2010年11月，桂平市人民政府决定对中山南路进行改造建设而使用原桂平县**开发公司的部分土地，由桂平市城**部办公室与第三人陈*签订《协议书》，约定调整保留西山镇岭头村岭头城南加油站南面的一幅土地给第三人陈*，面积为3069平方米，在岭头三产回建小区另行安排1050平方米回建地给第三人陈*，总面积合计4119平方米，并给予办理国有土地使用证。2010年12月20日，桂平市住房和城乡规划建设委员会向第三人陈*颁发《建设用地规划许可证》和《私人住宅建设用地规划审批单》，准许第三人陈*在桂平市西山镇岭头村12队石头田使用面积为288平方米的土地（四至界址为：东至规划15米路，自墙为界；南至回建地，自墙为界；西至规划11米路，自墙为界；北至规划16米路，自墙为界）作为私人住宅用地。2011年1月，第三人陈*向桂平市国土资源局申请办理国有土地使用权初始登记，经地籍调查，权属审核，认为该宗地的申请材料齐全、符合法定形式，土地权属来源清楚、合法，四至界址清楚，可以办理划拨国有土地使用权登记。2011年9月23日，被告桂平市人民政府准予登记，颁发“第2012号证”给第三人陈*。

2011年10月，原告卫**知道被告桂平市人民政府颁发“第2012号证”给第三人陈*后提起民事诉讼，请求判决：1、终止原告卫**与第三人陈*签订的《合作开发协议书》；2、确认浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号《国有土地使用证》的国有土地使用权属原告卫**与第三人陈*的共同财产；3、按8：2的比例分割财产。桂平市人民法院一审判决确认原告卫**与第三人陈*签订的《合作开发协议书》有效，浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号《国有土地使用证》的国有土地使用权属原告卫**与第三人陈*共有。第三人陈*不服上诉至贵港**民法院，贵港**民法院二审判决维持一审判决。第三人陈*仍不服申请再审，2013年5月9日贵港**民法院作出（2012）贵民再终字第31号民事判决驳回原告卫**的诉讼请求。原告卫**于2015年1月9日向本院提起行政诉讼，请求撤销“第2012号证”；本案诉讼费用由被告承担。

本院认为

本院认为，一、贵港**民法院的（2012）贵民再终字第31号民事判决认定原告卫**与第三人陈*签订的《合作开发协议书》无效，但在协议履行过程中，原告卫**共支付71.7万元给第三人陈*，用于归还杨开*等人债务和支付办理征地手续、搬迁等费用，双方共同实施征地后续补偿和拆迁行为。行政机关的行政行为是否合法有效，与公民之间的民事行为是否有效，分别受不同的法律规范调整。原告作为合伙人，符合《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自已的名义提起诉讼”的规定，因此，卫**具有本案原告的诉讼主体资格。二、2011年10月，原告卫**知道被告颁发“第2012号证”给第三人陈*后提起民事诉讼，请求判决：1、终止原告卫**与第三人陈*签订的《合作开发协议书》；2、确认“浔国用（2011）第2010、2011、2012、2013号证”土地属原告卫**与第三人陈*的共同财产；3、按8：2的比例分割财产。本院一审判决《合作开发协议书》有效，土地使用权属原告卫**与第三人陈*共有。第三人陈*不服而上诉至贵港**民法院，贵港**民法院二审判决维持一审判决。第三人陈*仍不服而申请再审，2013年5月9日贵港**民法院作出（2012）贵民再终字第31号民事判决：驳回原告卫**的诉讼请求。原告卫**于2015年1月9日向本院提起行政诉讼，请求撤销“第2012号证”。原告卫**虽然是在2011年知道被告发证行为，至2015年1月才起诉，是由于法院一、二审判决确认发证土地属原告卫**与第三人陈*共有，2013年5月再审判决撤销一、二审判决再导致原告提起行政诉讼撤证，符合行政诉讼法规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形，故原告卫**的起诉并没有超过法律规定2年的起诉期限。三、“第2012号证”登记的土地是因桂平市城市建设需要征用原桂平县**开发公司的生产用地后所得回建安置地。而“第2012号证”登记的土地是属个人划拨住宅用地，对改变土地的用途，没有按规定报城市规划、土地主管部门同意，原批准用地的人民政府审批，违反法律规定。而且以划拨方式取得个人住宅用地，没有划拨的依据，第三人陈*个人住宅用地以划拨方式取得4119平方米，违反土地法律法规规定。2010年11月桂平市城**部办公室与第三人陈*签订《协议书》，是因城市建设使用原桂平县**开发公司的部分生产用地，应由政府进行调整，故该《协议书》不能作为土地权源依据。因此，“第2012号证”的土地权源不清，登记程序违法。综上所述，原告卫**请求撤销被告颁发给第三人陈*的“第2012号证”的诉讼请求，理由成立，本院依法予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

裁判结果

撤销被告桂平市人民政府于2011年9月23日颁发给第三人陈*的浔国用（2011）第2012号《国有土地使用证》。

本案案件受理费50元，由被告桂平市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港**民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：贵港**民法院诉讼费，开户行：农行贵港分行营业部，帐号：45×××93，逾期不交也不提出司法救助申请的，则按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年十二月七日