胡**与郑州市人民政府外事侨务办公室不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告胡*燕诉被告郑州市人民政府外事侨务办公室（以下简称市外侨办）行政不作为一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月21日受理后，于2015年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郑州**理局与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知郑州**理局为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭审理本案。原告胡*燕，被**侨办的委托代理人朱*、刘**，第三人郑州**理局的委托代理人芦波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告胡*燕诉称：原告1991年3月由被告郑州市人民政府外事办（现为郑州市人民政府外事侨务办）以公派自费形式派往日本学习工作两年。因这时期的经历出国审批手续、协议书及档案转进转出被告机关的时间，未给原告记载档案内，造成原告至今无一分钱工资的状况。原告是有事业编制的工作人员，1991年就已经工龄18年。2012年8月买房改房因有工龄计算才知道”档案内没有出国学习的任何记录”。根据《国家档案8号令》的规定，文书档案保管应将出国审批手续及签订的”协议书”归入档案。《人事档案管理办法》第八条，为了使人事档案能够真实的全面的反映个人全貌，人事档案室要经常通过有关部门收集员工的工作调整、干部任免、职称评定、考察、培训、奖惩、工资待遇等工作中形成的反应个人德、能、绩、勤的文件材料，以充实人事档案内容。用来证明1989-1995年原告工作的实际情况。被告却一直不予公开原告出国就学情况，就是在躲避和不认可派原告出国就学这一事实档案内才不作任何记载。又因被告向原告”征收管理费并扣押原告档案”于1993年两年就学结束档案不能及时转回原单位，造成原单位1998年2月按自动离职处分原告，虽然原单位的这个处理决定是违反法定程序，审批机关又未批准的处分文件。可这个处分文件已经导致原告自回国至今没有一分钱工资领取，给原告的生活造成了极大的损害。因此，请求法院依法确认被告未将是否是在1991年3月派遣去日本就学的经历记入原告档案的不作为行为违法。

原告胡**向本院提交以下证据：1、申请确认《不作为行为违法》一案的补充材料，是原告对诉状内容的补充；2、原告答辩意见，是对被告提交的证据的意见；3、（2012）中行初字138号行政判决书，证明确认被告信息不公开违法的时间；4、郑*（不受复决）字（2013）18号不予受理行政复议申请决定书；5、郑*（不受复决）字（2014）20号不予受理行政复议申请决定书；6、（2013）中行初字第214号行政裁定书；7、（2014）郑*终字第118号行政裁定书，证据4-7证明时效中断；8、挂号信收据，证明2014年6月9日原告向被告邮寄”赔偿申请”，已向被告递交申请的证据；9、挂号信收据，证明2014年8月11日原告向郑州**法院邮寄”行政诉讼”材料提起诉讼证据；10、2014年8月15日原告的日记，证明原告对行政诉讼要求立案，法院要求修改诉讼请求的记录；11、2014年12月9日原告将确认《不作为行为违法》的诉讼材料因不立案全部拿回的时间记录；12、2013年12月20日原告针对《行政答复》庭审后提交补充意见，证明原告与被告发生纠纷的真正原因；13、2013年12月18日原告提交《行政答复》一案对诉讼请求进行的解释，证明原告一直要求确认行政不作为违法；14、”关于胡**申请信息公开有关问题的答复”，证明原告出国培训的基本信息；15、1988年8月被告”日语学习班”照片，证明这个学习班招收学生年龄为35岁以下可报名学习；16、收据，证明原告1991年3月6日和1991年2月9日交付5000元押金给被告；17、收条，证明原告档案是1989年12月7日递交给被告的；18、”办理户口关系证明信”，证明1995年3月27日被告出具的原告由被告派外培训学习四年；19、”关于解决赴日就学生胡**问题的情况说明”，证明被告收取原告12000元管理费；20、赴日就学生、研修生档案登记表，证明原告对取走档案的时间及取走档案人签名有异议；21、资格外活动许可申请书，证明原告1991年4月在琦玉县浦和市根岸居住生活、工作、学习；22、东京相和银行存折，证明这存折存款日期不是1991年而是03-5-28；23、日中友协访华名薄，证明原告请琦玉**好协会事务局长帮助买机票并送原告去机场；24、协议书，证明1989年12月5日原告与郑州市公路管理总段劳资科签订的出国学习协议，原告履行了请假手续；25、郑州市公路管理总段对原告自费出国学习请假准许时间，证明是1991年4月1日开始执行；26、”关于胡**自费出国学习一事说明”，证明原告1995年5月之前就去报到了，是劳资科负责人出具的；27、郑**（98）第20号”关于对胡**同志实行自动离职处理的决定，证明此文件于1998年2月超时限作出；28、郑州市公路管理总段便签，证明这时原告在家没有外出，按”自动离职”处理不合法；29、郑州市知青办介绍信，证明原告1974年4月上山下乡至1977年7月回城，此时间应计算工龄；30、鉴定申请，证明对档案取走人的签名原告请求笔迹鉴定；31、原告出具的书面意见；32、2015年记录”无知觉状”时发生事件的日记，证明原告”无知觉状”遭到伤害；33、医院诊断证明、检查报告单、法医鉴定文书、原告父亲退休金支付情况、原告二哥胡若旺及母亲陈**死亡证明，证明原告及家人历次遭到暴力伤害。

被告辩称

被**侨办辩称：一、原告胡**不是被告单位的职工，与其之间不存在档案管理关系，不存在行政管理职责。原告系郑州市公路段职工，1991年4月根据原告的申请，郑州**友好协会与原告签订了赴日就学协议，明确了双方的权利义务关系；原告在保证书中保证在日本就学期间，服从郑**友协的管理，服从琦玉**好协会、学校及所在公司的指导。原告到日本就学的时间为1991年4月8日到1993年4月8日止，期限两年；但原告在1992年12月在未告知日本管理方和郑**友协的情况下，以与其他就学生产生矛盾为由擅自回国。和原告签订就学协议的是郑州**友好协会，履行协议的也是郑州**友好协会；被告仅是管理外事侨务活动的行政机关，按照国家规定履行出国人员的政审工作；根据出国人员政审规定，原告在办理出国手续时须将个人档案送至被告处政审，并在出国期间暂由被告代为保管。因此，被告无权对代为保管的档案进行丝毫的变动。被告代为保管档案的行为属于民事法律关系，不属于行政管理范畴。二、第三人是原告档案的管理单位。1989年12月5日，第三人（原郑州市公路管理总段）与原告签订的协议书中约定原告在日本就学期间，工龄按照文件规定扣除，上学期间工资、经济安全概不负责，回来后原工种性质不变。该证据证明原告属于第三人的职工，第三人才是原告人事档案的管理单位，负有收集员工的工作调配等文件和资料，并规入本人档案。三、原告的起诉已超过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或若其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。从原告1995年3月将个人档案取走到2015年5月15日起诉，长达20余年，已超过法律规定最长20年的诉讼时效。综上所述，原告的起诉没有事实依据和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。

被**侨办于2015年6月4日向本院提供以下证据、依据：1、协议书、保证书、担保书，证明胡**出国就学是按照政府间友好交往而签订的协议，履行该协议的主体是郑州**友好协会，原告所签保证书是服从郑**友协的管理；2、1990年11月21日河南省人民政府办公厅出国及赴港澳任务批件（豫政办出（1990）393号），证明原告系第三人工作人员，并非被告单位职工，原告的出国经河南省人民政府办公厅批准；3、”关于解决赴日就学生胡**问题的情况说明”，证明原告与郑州市人民政府外事侨务办公室已达成协议，双方不存在纠纷；4、1989年12月5日协议书，证明原告系第三人职工，第三人是原告人事档案的管理单位。

第三人郑州**理局述称：原告所诉行政不作为与第三人没有任何关系；原告所诉1991年派往日本就学期间的档案没有在第三人公司而是在被告处保管；原告提起本案行政诉讼已超过法律时限。

第三人郑州**理局未向本院提供证据和依据。

经庭审质证，被告对原告的证据1-2有异议，认为不属于证据；对证据3-33认为与本案没有直接关联，无法证明被告对于原告所诉负有法定职责，且原告的证据恰恰证明了和被告没有劳动法律关系，不属于被告的职工。第三人对原告的证据认为与第三人无关。

原告对被告提供的证据1认为当时是原告签的，但是认为内容不完善，被告不遵守协议；对证据2无异议；对证据3认为内容不属实；对证据4有异议，上面胡**的名字不是原告本人签的，上面内容原告是知道也是与单位协商过的。第三人对被告提供的证据无异议，但认为与被告无关。

综合以上质证意见，对于原告、被告提供的证据，本院将结合案件查明事实与庭审质证意见予以综合认定。

本院查明

根据上述有效证据，本院认定如下事实：

2013年11月，原告曾因被告2013年5月3日对其申请作出的《关于对胡**同志申请确认被申请人行政行为违法的答复》不服起诉至郑州**民法院。郑州**民法院经审理查明：2013年3月11日原告向被告提出申请，”请求将1989-1995年申请人的人事档案在郑州市外事侨务办一事，记载到申请人的人事档案内或者写出书面的材料载入申请人的档案；将1991年出国办手续时同意申请人更改的年龄及履历，再更改回原状；并根据申请人的真实工龄补发应有的工资及各种津贴、补贴和人身伤害及家庭成员的人身伤害费，共计180万人民币；申请人出国期间有违纪违法事实吗？出具曾作出处分的处理手续；没有，就无权停发申请人工资。”被告针对原告的申请，于2013年3月25日作出答复，认为”针对申请人提出的将1989-1995年申请人的人事档案在被告处一事，记载到申请人的档案内；或者写出书面的材料载入申请人的档案，答复如下：按照出国人员政审规定，申请人在办理出国研修生手续时将个人档案送至原外事办政审，根据当时协议在申请人赴日期间档案暂由市外事办代为保管。因申请人没有告知原外事办的情况下于1992年12月擅自提前回国，扰乱了正常的学生派遣学习计划，并未按协议缴纳管理费，直至1995年3月补交部分管理费后签字取走档案。针对申请人提出的将1991年出国办手续时同意申请人更改的年龄及履历，再更改回原状；并根据申请人的真实工龄补发应有的工资及各种津贴、补贴和人身伤害及家庭成员的人身伤害费，共180万人民币，答复如下：申请人系郑州**理局原职工，其档案由所在工作单位管理。因此，申请人申请确认档案年龄更改问题应向其档案管理单位提出，被申请人处无权进行确认。申请人档案因出国政审需要发生流转并不影响申请人劳动关系的改变，也不影响申请人工作的丢失。因申请人请假期满后未及时到所在工作单位报到，被单位按自动离职于1998年解除劳动关系。因此申请人提出的让被申请人赔偿没有依据。……”2013年4月25日，原告向被告申请”请求确认未将申请人档案内年龄及履历更改回原状的事实行政行为违法；撤销2013年3月25日作出的关于申请人提出的三个申请事项的答复，并依法作出赔不赔偿决定书；1991年出国前因档案履历的更改，给申请人造成至今的种种损失共180万元人民币，由被申请人承担赔偿责任。”2013年5月3日，被告针对原告申请作出了答复，认为”一、请求确认未将申请人档案内年龄及履历更改回原状的事实行政行为违法，答复如下：按照出国人员政审规定，申请人在办理出国研修生手续时将个人档案送至原外事办政审，根据当时协议在申请人赴日期间档案暂由市外事办代为保管。我办作为市政府主管全市外事侨务工作的部门，没有权限更改申请人的个人人事档案。二、撤销2013年3月25日作出的关于申请人提出的三个申请事项的答复，并依法作出赔不赔偿的决定书，答复如下：2013年3月25日，我办对申请人于2013年3月12日提出的三个申请事项作出的答复是基于被申请人了解的情况和行政权限，故作出不予撤销的决定。关于赔偿事项，2008年9月经省、市信访局曾与申请人达成协议，因申请人个人原因，未进行赔付，如有异议，申请人可以诉至人民法院裁决。关于1991年出国前因档案履历的更改，给原告造成至今的种种损失共180万元人民币后，由被申请人承担赔偿责任，答复如下：申请人档案因出国政审需要发生流转并不影响申请人劳动关系的改变，也不影响申请人工作的丢失。因申请人请假期满后未及时到所在工作单位报到，被单位按自动离职于1998年解除了劳动关系。因此申请人提出我办赔偿180万没有依据。”2014年2月12日，郑州**民法院以针对原告所主张的事项被告于2013年3月25日已作出答复，原告对此不服向被告申请确认被告的答复违法是一种申诉行为，被告于2013年5月3日再次作出的答复属于驳回申诉的重复处理行为，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回了原告的起诉。原告上诉至郑州**民法院，郑州**民法院驳回原告的上诉，维持原裁定。

另查明，2012年3月20日，原告向被告申请要求被申请人以书面形式将申请人的档案等信息公开。后原告认为被告构成行政不作为，向郑州市人民政府申请行政复议。郑州市人民政府于2012年6月2日作出郑*（行复决）（2012）265号行政复议决定书，责令被告依法履行法定职责。2012年6月13日被告作出《关于胡**申请公开档案等信息的回复》，主要内容如下：”申请人要求公开的信息不属于政府信息，被申请人没有公开义务；申请人不是被申请人的职工，其申请公开的信息与被申请人无关”。2012年7月10日原告以郑州市人民政府外事侨务办公室为被告向郑州**民法院提起行政诉讼，要求撤销该回复，并责令被告将原告申请以书面形式答复原告。2012年8月17日被告作出《关于对胡**申请政府信息公开有关问题的答复》，主要内容如下：”2012年6月13日我办作出的回复有些问题没有明确，现予以撤回，并就申请人申请公开的有关事项答复如下：申请人于2012年3月20日通过信函方式向我办提出信息公开申请，我办认为胡**要求公开的内容与此前通过ZZIC等网络信访渠道多次反映的问题类似，这些问题我办均有明确答复。另外，从1993年-2009年期间胡**多次递交的材料中，可以明确看出，作为当事人的胡**对自己提出的申请事项均已知悉。基于上述情况，我办认为没必要重复回复申请人。因此，在申请人通过行政复议要求我办公开这些信息后，我办作出了《关于胡**申请公开档案等信息的回复》。现为了进一步明确我办态度，维护社会和谐，答复如下：1、申请人称：申请人的档案什么时间转到郑**侨办的？转到外侨办政审通过了没有？档案什么时间又转出了外侨办？答复：申请人为了办理赴日就学政审手续，于1989年12月经其原单位同意，自己将个人档案送至原市政府外事办，由原市政府外事办送省政府外事办政审，并于1991年4月顺利赴日本就学，申请人回国后，于1995年3月在履行相关手续后从原市政府外事办取走其档案。2、申请人称：市外侨办派申请人到国外学什么？被申请人与申请人签约学习几年？申请人在国外学习成绩鉴定表？答复：申请人申请1991年4月赴日就学，派遣方为郑州**友好协会与申请人胡**签订了为期2年的就学协议，派遣申请人赴日本学习日语。因为向日方派遣学生是郑州市和国际友好城市日本原浦和市两市的友好交流项目，这种就读方式为半工半读形式（所得报酬归个人所有），而不是学历教育，培训方并没出具学习成绩鉴定之类的证明材料，所以，不存在申请人所提出的学习成绩鉴定表。3、申请人称：申请人的户粮关系什么时间转出外侨办的？答复：申请人的户粮关系是根据当时的户籍管理规定，在其出国前自己到户籍所在地进行注销，回国后再到原注销户籍地恢复户籍，原市政府外事办只是出具了入户证明，申请人的户粮关系既没有转入到原市政府外事办，更无转出之说。4、申请人称：被申请人应将申请人身体无知觉状态的相关信息材料告知本人。答复：申请人关于身体无知觉状态的相关信息内容陈述不明，也不属于政府信息公开条例的范围，无从给予答复。”2012年8月22日，郑州**民法院作出（2012）中行初字第138号行政判决书，确认被告2012年6月13日作出的回复违法。

庭审时，原告称其在2014年6月9日以挂号信形式向被告邮寄申请要求确认未将其出国审批手续归入其个人人事档案的不作为行为违法，但被告不认可收到该申请，原告也未举证证明被告已收到该申请以及其邮寄的是该申请内容。第三人认可原告原是其单位职工，原告的人事档案1989年12月由原郑州市公路管理总段（现为郑州**理局）转到被告处直至1995年4月转回第三人处，原告和被告对此均不持异议。

本院认为

本院认为：从本案查明的事实可以看出，原告胡**的人事档案1989年12月由原郑州市公路管理总段（现为第三人郑州**理局）转到被**侨办处，1995年4月转回第三人处。从1995年4月起原告的档案已经不在被告处，且原告不是被告的职工，被告对原告人事档案的相关材料的收集、保存和管理已属不能作为的状态，事实上也不可能；并且原告要求被告履行将其1991年3月起去日本就学的经历记入原告档案的职责没有法律依据。诉讼中，原告就其在2014年6月9日向被告提出要求确认未将出国审批手续归入其个人档案不作为行为违法的申请，未向本院提供合法有效的证据予以证明；而且原告在此前的多次诉讼中也涉及到本案原告所提出的诉求，被告也都予以答复。因此，被告不存在行政不作为行为。综上所述，原告诉请被告行政不作为违法理由不成立，对被告和第三人的意见本院予以采纳，对原告的诉讼请求本院不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告胡**的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告胡**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月五日