学勤诉上蔡县大路李乡人民政府、上蔡县国土资源局、上蔡县城市管理综合执法局行政强制违法及行政赔偿一审行政判决书

审理经过

原告聂**请求确认被告上蔡县大路李乡人民政府（以下简称大路李乡政府）、上蔡县国土资源局、上蔡县城市管理综合执法局（以下简称上蔡执法局）行政强制违法及行政赔偿一案。经驻马**民法院指定由本院管辖。本院于2015年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭审理了本案。原告聂**及其委托代理人何**、被告上蔡县大路李乡人民政府的委托代理人王**、被告上蔡县国土资源局的委托代理人翟**、被告上蔡县城市管理综合执法局的委托代理人王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告聂*勤诉称，我于2006年，在自家承包经营的耕地上投资建设养猪厂。2015年3月下旬至2015年5月上旬，三被告组织约百人，动用重型挖掘机，将原告正在使用中猪舍等养殖设施强制拆除。致使原告无力继续进行农业养殖生产，经济遭受重大损失。按照国土资源部、**业部国土资发【2010】155号《关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》和国土资发【2014】127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》有关规定，原告所建养殖设施用于发展养殖业，属于农业生产的范畴，没有改变土地农业生产用途，符合土地法及土地保护政策。但被告不经法定程序，强制拆除原告的养殖设施，属于违法的行政行为。为此，请求依法确认三被告强制拆除原告养殖设施的行政行为违法；并要求被告赔偿原告经济损失249600元。原告向本院提交了以下证据、依据：国土资源部、**业部国土资发【2010】155号《关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》和国土资发【2014】127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，欲证明所建养殖场属于农业生产的范畴，没有改变土地农业生产用途，符合土地法及土地保护政策。

被告辩称

被告上蔡县大路李*人民政府辩称，1、2015年1月22日，上**县委、县政府为了打击和遏制本县区域内违法建设、违法用地现象，决定开展集中制止双违”行为专项行动，并成立了领导小组，按照专项活动实施方案的规定，我机关的职责为巡查、发现、制止、上报等工作。在制止双违”行动中，我机关主要是配合执法机关的工作，对于原告违法用地行为我机关曾派出工作人员对其规劝，劝说其自动拆除所建养殖场，并未实施强拆行为，故原告起诉我机关没有法律依据，我机关不具有本案的主体资格。2、原告未经批准和聂**，擅自于2014年8月占用大路李*南聂村基本农田1200平方米建养殖场，违法建设、违法用地的行为客观存在，按照法律规定应予拆除，恢复土地原状。3、原告请求赔偿经济损失没有法律依据和事实依据，应依法驳回原告的诉讼请求。

被告上蔡县国土资源局辩称，一、有关未经批准占用基本农田建养殖场，违反了《土地管理法》、《基本农田保护条例》的相关规定，也违反了国土资发【2007】220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第一条第（三）项：规模化畜禽养殖用地的规划和选址应坚持鼓励利用废弃地和荒山等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田”的规定。原告断章取义错误引用土资源部、**业部国土资发【2010】155号和【2014】127号文件的规定，对其占用基本农田建养殖场违法行为，依法不应得到保护。二、我机关按照县委、县政府制止违法建设、违法用地领导小组的要求，配合县政府工作，不是强制拆除主体，对于原告所建养殖场，我机关曾进行制止，并依照法定程序作出行政处罚，但没有参与强制拆除原告养殖场的行为，因此，我机关不是适格被告；三、原告要求赔偿没有事实依据和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告上蔡县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、2010-2020年《上蔡县大路李乡土地利用规划图（局部）》，欲证明原告所建养殖场的位置属基本农田；2、对原告违法占地行政处罚卷宗，欲证明对于原告违法占地行为其按照法定程序曾予以制止、查处、处罚。

被告上蔡县城市管理综合执法局辩称，对于原告占用土地建养殖场的违法行为，上蔡县大路李乡人民政府是拆除行为的实施者，我机关配合行动，但没有实施强拆行为；原告所建养殖场没有合法手续，不具有合法性，不应当予以赔偿；原告要求赔偿没有依据。为此，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告上蔡县执法局向本院提供的证据、依据：上**办公室、上蔡县人民政府办公室上办〔2015〕3号关于印发《在全县范围内集中开展制止违法建设违法用地专项行动实施方案》的通知，欲证明其按照要求配合有关部门实施拆除行为。

经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：被告大路李乡政府、上蔡县执法局在庭审中均认可在拆除现场，参与了此次强拆；被告上蔡县国土资源局不认可参与了强拆。依据中，国土资发〔2010〕155号文件已停止执行，不予确认；国土资发〔2014〕127号文件属正在使用的现实有效的规范性文件，本院予以确认。对于被告上蔡县国土资源局提供的证据1，原告无异议，证明原告建养殖场的位置属基本农田；证据2，原告提出异议，认为被告行政处罚的行政行为不存在，因该组证据与本案不属于同一行政行为，与本案没有关联性，不予认定。对于被告上蔡县执法局提供的证据即上办〔2015〕3号文件，各方无异议，予以确认。

本院查明

本院根据以上有效证据，认定事实如下：原告于2006年，在自家承包经营的耕地上投资建设养猪厂。2015年1月22日上**办公室、上蔡县人民政府办公室下发上办〔2015〕3号《在全县范围内集中开展制止违法建设违法用地专项行动实施方案》（以下简称制止双违”实施方案），并成立了制止双违”工作领导小组。按照该方案要求，被告大路李乡政府对原告未经有关部门审批，占用基本农田建养殖场及附属设施进行规劝，督促原告限期自行拆除。因原告未在规定的时间内自行拆除，2015年3月下旬至2015年5月上旬被告大路李乡政府、被告上蔡县执法局组织人员及机器设备对原告所建养殖场及附属设施予以拆除。为此，原告不服提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，一、根据原告及被告大路李乡政府、被告上蔡县执法局所陈述的事实，被告大路李乡政府、被告上蔡县执法局不仅规劝原告自行拆除所建养殖场及附属设施，而且直接实施了对原告养殖场及附属设施强制拆除的行政行为，是本案适格的被告。被告大路李乡政府、被告上蔡县执法局没有法定职权，不经过法定程序，即对原告所建养殖场及附属设施予以拆除超越了职权，属违法行为。原告没有证据证明被告上蔡县国土资源局实施了强制拆除的行政行为，原告请求确认其强制拆除行政行为违法，本院不予支持。二、《基本农田保护条例》第四十二条规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或进行其他破坏基本农田的活动。根据国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》精神，规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）属于生产设施用地，其性质属于农业用地，按农用地管理，不需办理农用地审批手续，但各类畜禽养殖等设施建设禁止占用基本农田。同时，该《通知》还规定：从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。（二）用地协议备案。对于不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。原告所建养殖场及附属设施，虽属于农业生产，但其占用了基本农田，违反了上述规定，其所建养殖场及附属设施属违法建设。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告没有证据证明所建养殖场及附属设施属于合法建设，因此，其要求被告赔偿经济损失249600元，没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人**诉讼法》第七十条第（四）项、《最**法院关于执行<中华人**诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告上蔡县大路李乡人民政府、被告上蔡县城市管理综合执法局拆除原告聂**养殖场及附属设施的行政行为违法。

二、驳回原告聂**其它诉讼请求。

案件受理费50元，由原告聂**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省**人民法院。

裁判日期

二〇一五年十月十四日