杨**、丁**与淮安市清浦区人民政府、淮安市人民政府行政征收、行政复议一审行政判决书

审理经过

原告杨**、丁**诉被告淮安市清浦区人民政府（以下简称区政府）、淮安市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，于2015年9月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年11月17日公开开庭审理了本案。原告杨**、丁**及其委托代理人师**、赵**，被告区政府的委托代理人孙**、宋**，被告市政府的委托代理人马**、张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告区政府于2014年7月17日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）及《淮安市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，以保障性安居工程建设需要为由，作出浦房征字（2014）005号《房屋征收决定》，决定对康居名城二期安置小区工程项目规划红线范围内的房屋和附属物实施征收。征收范围：柯山路南侧、启秀路东侧。启征日期：2014年7月17日。房屋征收部门：淮安市清浦区住房和城乡建设局。房屋征收实施单位：淮安市**收办公室。被告区政府并于当天在征收范围内对上述房屋征收决定张贴公告。公告期满后，因与二原告无法达成补偿协议，区政府于2015年3月31日作出浦政征补决字（2015）37号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，并于同年4月3日向二原告留置送达。二原告不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年9月7日作出（2015）淮行复第59号《行政复议决定书》，维持了区政府的补偿决定。

原告诉称

原告杨**、丁**诉称：1、原告被征收房屋所在地块在其合法有效的国有土地使用权证范围内，该地块同时又在淮安市**有限公司（以下简称新城公司）的国有土地使用权证范围内，同一块土地上存在两个国有土地使用权证，违反了《征收条例》的相关规定，被告区政府作出的房屋征收补偿决定行为违法；2、被告区政府作出的补偿决定中确定的补偿金额明显低于周边同区位房地产价格，评估报告违法，违反了《征收条例》第十九条的规定。请求判决被告区政府作出的浦政征补决字（2015）37号国有土地上房屋征收补偿决定违法，并予以撤销；撤销市政府作出的（2015）淮行复第59号《行政复议决定书》；判决二被告承担本案的诉讼费。

二原告向本院提交了以下证据证明其诉讼主张：1、个体工商户营业执照，证明原告房屋第一层属于商业用房；2、淮市国用（2004遗）第5756号国有土地使用权证书，证明原告享有合法的国有土地使用权；3、江苏省**供电公司通用机打发票五张，证明原告房屋电费按照营业用房缴纳，属于商业用房；4、销售不动产统一发票两份，证明周围类似房地产价格门面在每平方米12000元左右，住宅在每平方米9000元左右，评估给出的每平方米2950元的价格严重低于类似房地产价格；5、区政府公布的同一地块征收补偿安置协议书，证明李**174平方米房屋补偿162万元左右，平均每平方米9000多元，原告房屋区位、结构与其相似，但评估价格过低，补偿不公平公正；6、（2015）苏**第280号《行政复议申请决定书》，证明被告市政府核发的淮A国用（2013出）第4886号国有土地使用权证已被撤销，在作出房屋征收补偿决定前，应当有合法的土地使用权作为基础，现土地使用权证被撤销，本案的征收决定也违法。

被告辩称

被告区政府辩称：康居名城二期安置小区符合“三规划一计划”要求，区政府作为房屋征收主体，组织相关单位对征收范围内的房屋进行调查，拟定补偿方案并组织论证，进行社会稳定风险评估等工作，且征收补偿费用足额到位。区政府在依法作出房屋征收决定后，依法选定评估机构，评估程序合法。原告与房屋征收部门在签约期限内未达成补偿协议，后区政府依法作出房屋征收补偿决定。该补偿决定程序和内容合法，请求驳回原告的诉讼请求。

被告市政府辩称：1、市政府依法受理原告复议申请后，在充分听取双方诉求和理由基础上进行全面审查，依法延长审限，并在查清事实的基础上于规定期限内做出决定并送达，程序合法；2、区政府作出的征收决定是按照2013年度总体规划，依照法律规定进行调查、登记、公告，在未能与原告协商一致的情况下抽签决定评估机构，评估程序合法，并依照原告要求安排房屋产权调换，其作出的征收决定查明事实清楚、证据确实充分，程序合法。综上，市政府作出的（2015）淮行复第59号《行政复议决定书》正确，请求驳回原告的诉讼请求。

被告区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：

第一组证据：1、关于清浦区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划草案的报告；2、市政府淮政发（2013）1号《关于下达2013年中心城市建设重点项目投资计划的通知》；3、关于清浦区康居名城二期安置小区项目建议书的批复及红线图；4、康居名城二期符合土地利用总体规划的情况说明；5、关于明确市、区房屋征收有关职责分工的备忘录；6、房屋征收委托书；7、房屋征收调查公告及照片；8、关于公布康居名城二期安置小区工程项目房屋征收调查结果的通知及照片；9、关于提请论证《关于康居名城二期安置小区工程项目房屋征收安置补偿方案》的请示；10、康居名城二期安置小区工程项目房屋征收补偿安置方案论证意见；11、区政府关于公布《康居名城二期安置小区工程项目房屋征收补偿安置方案》并征求意见的通知及送达回证；12、区政府关于公布《康居名城二期安置小区工程项目房屋征收补偿安置方案》征求意见情况及修改情况的通知及照片；13、淮安市清浦区财政局的资金证明；14、康居名城二期安置小区工程项目社会稳定风险评估报告；15、房屋征收决定书、房屋征收决定公告及照片。该组证据证明被告区政府征收的该地块符合《征收条例》第二条、第八条的规定，房屋征收主体、征收部门、实施单位、调查安置补偿方案等程序完备，房屋征收决定合法。

第二组证据：1、协商选定房屋征收估价机构的公告和照片；2、国有土地上房屋征收评估机构报名公告及照片；3、关于抽签确定康居名城二期安置小区工程项目房屋征收估价机构的公告和照片；4、关于公布康居名城二期安置小区工程项目房屋征收项目公开抽签选定估价机构结果的公告和照片；5、评估价格初步结果公示及照片。该组证据证明相关部门确定房屋征收机构的程序符合法律规定。

第三组证据：1、被征收人调查表；2、被征收房屋证明文件；3、区政府关于公布《康居名城二期安置小区工程项目房屋征收补偿安置方案》并征求意见的通知送达证；4、房屋征收决定送达证；5、房屋征收估价机构选择公告送达证；6、房屋征收补偿估价报告及送达证；7、部分被征收人对评估价格提出复核申请及答复；8、谈话笔录；9、补偿决定申请书；10、房屋征收补偿安置方案；11、协调会通知书、举证通知书、征收补偿方式选择通知书送达证及协调笔录；12、房屋征收补偿决定书、送达证及照片；13、见证人身份证明。该组证据证明针对本案原告被征收房屋作出的房屋征收补偿决定合法。

被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：

1、原告2015年5月29日向市政府邮寄的行政复议申请材料；2、市政府2015年6月2日向原告发出的补正行政复议申请通知书及送达材料；3、原告2015年6月8日提交的行政复议申请相关的补正材料；4、2015年6月8日行政复议申请受理审查审批表。证据1-4证明市政府在收到原告的复议申请后，按照法律规定让其补充材料，并受理该申请，程序合法。5、市政府向区政府提出行政复议程序的答复通知书及相关送达材料；6、区政府2015年6月10日提交的行政复议答复材料；7、原告2015年6月15日的行政复议案件材料查阅登记表；8、原告2015年6月15日提交的查阅意见。证据5-8证明市政府行政复议中对事实情况作了调查，征询申请人和被申请人双方的意见，并让申请人进行查询和意见登记，符合法律规定。9、市政府2015年8月4日的延期审理通知书及向原告送达的相关材料，证明市政府根据法律规定，结合案件的事实情况对案件进行延期审理，并向原告送达相关材料，符合程序规定。10、市政府2015年9月7日作出的（2015）淮行复第59号《行政复议决定书》的送达材料，证明该复议决定作出后依法向申请人送达，符合法律规定。

被告区政府对原告证据的质证意见：证据1不能证明原告房屋1楼属于商业用房，征收部门以及实施单位在征收过程中没有调取到该营业执照的资料；证据2中原告拥有其房屋所附的土地使用权证与本案的征收程序以及征收补偿决定不矛盾；证据3不能证明其所交电费就是该商业用房的电费；证据4-5与本案没有关联性，不具有可比性，原告对评估报告不认可应当依法申请复核和鉴定，评估报告已经产生法律效力；证据6与本案无关联性，土地使用权的出让行为违法并不影响之前房屋征收的合法性。

被告市政府对原告证据的质证意见：证据1、3不能证明原告房屋是营业用房；证据2与本案无关；证据4与申请人的房屋不具有可比性，原告房屋性质属于住宅，即使实际用于经营也属住改非，与位于淮海路主干道成熟小区商铺的土地性质与房屋性质均不同，不属于类似房屋；证据5的协议不是本次征收中签订的协议；证据6与本案无关，国有土地使用权的发证行为与本案房屋征收决定是两个不同的法律行为，发证行为的合法性不影响房屋征收补偿行为的合法性。

原告对被告区政府证据的质证意见：

第一组证据：证据1-10的证据三性均无异议；证据11关联性无异议，但是真实性、合法性不予认可，原告收到该文书，但是并没有人让原告在送达回证上签字；证据12关联性无异议，但是其真实性、合法性不予确认，张贴地点在照片中并不能看出；证据13出具单位不是银行，资金金额也不明确，不合法；证据14、15的关联性无异议，真实性、合法性不认可，公布地点在照片上也不能反映，不能认为已公示。

第二组证据：证据1-4的关联性无异议，真实性、合法性不认可，公布地点在照片上也不能反映，不能认为已公示；证据5的评估价格明显低于类似房地产价格，不符合实际情况，不具有合法性。

第三组证据：证据1-2的证据三性无异议；证据3-5，送达情况不真实、不合法，当时并没有人要求原告签字，所以拒签是伪造的；证据6估价报告不合法，原告的房屋第一层是用于商业的营业用房，应当区分房屋性质，评估机构没有按照类似的房地产价格评估，评估时没有进行拍照、录像，报告的有效期应是具体、确定的时间，该评估报告缺乏技术数据的选择，没有合理选择参照物；证据7中原告对评估结果提出异议，异议答复不合法；证据8的谈话内容不真实；证据9的证据三性无异议；证据10的评估单价明显低于类似房地产价格，并且房屋性质没有区分营业用房和住宅用房；证据11的内容记录不真实，送达证没有让原告签字，不存在拒签；证据12的补偿决定书没有人送达给原告，张贴的照片不能证明张贴地点属于拆迁区域；证据13的证明应该有证人的签字，且单位盖章，不合法。

被告市政府同意被告区政府的举证意见和证明目的。

原告对被告市政府证据的质证意见：证据1-10的关联性、真实性均没有异议，但是根据法律规定，复议机关应当对行政行为的合法性、合理性进行全面审查，而本案市政府复议过程中没有对评估报告的内容进行全面审查，对事实没有进行实质性审查，房屋面积、产权情况未审查。是否符合条例规定的程序，包括三方同意、实地测量、评估价格是否低于类似房地产价格、评估是否符合客观条件等都未作审查，所以以上证据不能证明该复议决定是合法、正确的。

被告区政府同意被告市政府的举证意见和证明目的。

本院查明

经审查，本院对各方当事人提供的证据认证如下：

被告区政府证据：第一组证据证明被告区政府作出房屋征收决定的程序合法，予以确认；第二组证据证明被告区政府对选择被征收房屋估价机构程序合法，予以确认；第三组证据中的证据1-4证明被告区政府对原告房屋作出征收补偿的程序和内容合法，予以确认；证据5-7证明被征收房屋评估报告的合法性，予以确认；证据8-13证明被诉房屋征收决定作出的程序合法，予以确认。

被告市政府证据：证据1-10能够证明市政府依法受理原告的复议申请，并按照法定程序作出复议决定，均予以确认。

原告证据：证据1、3不能证明原告的房屋第一层为商业用房，不予确认；证据2能够证明原告享有合法土地使用权，予以确认；证据4、5不能反映估价时点的类似房地产价格，不予确认；证据6与本案没有关联性，房屋被依法征收时，国有土地使用权同时收回，不予确认。

根据上述确认的有效证据，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：2012年2月28日，淮安市发展和改革委员会作出《关于清浦区康居名城二期安置小区项目建议书的批复》。2013年2月16日，市政府下达《2013年中心城市建设重点项目投资计划的通知》，将康居名城二期列入保障性住房项目。2014年3月4日，淮安市**浦分局出具《关于核查康居名城二期项目用地土地利用总体规划情况说明》。2014年1月14日，区政府发布《房屋征收调查公告》，由淮安市**收办公室对康居名城二期安置小区工程项目规划红线范围内的房屋和附属物实施调查登记工作。被告区政府组织有关部门对康居名城二期安置小区工程项目征收安置补偿方案进行论证后，于2014年1月28日公布该项目房屋征收补偿安置方案并征求公众意见，于当日向原告杨**留置送达。同年4月30日，区政府作出《关于公布康居名城二期安置小区工程项目房屋征收调查结果的通知》，并在征收范围内张贴该通知及附表。同年7月15日，区政府将《社会稳定风险评估报告》提交区政府常务会议讨论。被告区政府于同年7月16日将征求意见情况及根据公众意见修改的情况予以公布。2014年7月17日，区政府分别作出浦房征字（2014）005号《房屋征收决定》和浦房征告字（2014）005号《房屋征收决定公告》，该公告载明了康城名居二期安置小区地块的项目名称、征收范围、征收部门、征收实施单位、征收补偿安置方案及时间安排等内容，并将征收决定向原告杨**留置送达。2014年7月18日，区政府作出《国有土地上房屋征收评估机构报名公告》。同年7月19日，区政府作出《关于协商选定房屋征收评估机构的公告》。同年7月26日，区政府发布《关于抽签确定康居名城二期安置小区工程项目房屋征收估价机构的公告》，并向原告杨**留置送达。同年7月28日，区政府根据抽签结果确定由江苏先**估有限公司（以下简称先河公司）承担本案征收项目的房地产价格评估工作，并发布公告。同年8月2日，先河公司作出《康居名城二期安置小区项目评估价格公示》和原告杨**户《房屋征收评估报告》，原告杨**户被征收房屋的评估单价为2950元每平方米，并于同年8月9日向原告杨**留置送达。原告等人分别于2014年8月17日、8月28日两次对评估结果提出书面异议，先河公司就两次异议分别于同年8月26日、9月10日进行书面答复，并分别于同年8月27日、9月11日将两份书面答复向原告杨**留置送达。同年8月22日，淮安**收办公室对原告房屋实施调查，原告杨**在调查表上签名确认。2014年9月10日、2015年3月23日和2015年3月24日，征收工作人员与原告就房屋征收补偿问题进行了三次谈话。因对补偿安置未达成一致意见，淮安市清浦区住房和城乡建设局于2014年12月19日向区政府申请，请求对原告户依法作出补偿决定，并提供安置补偿方案。区政府于2015年3月26日组织召开了二原告参加的协调会一次，因仍无法达成补偿协议，区政府于2015年3月31日作出浦政征补决字（2015）37号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，并于同年4月3日向二原告留置送达。区政府决定征收原告位于城南乡城南村一组1幢1室、总面积为597.60平方米的房屋，因原告杨**协调会上明确要求产权调换，故决定用康居名城二期安置小区3号楼的6套房屋进行产权调换，原告支付差价46004元。原告对该补偿决定不服，于2015年5月29日向市政府提出复议申请，市政府于2015年9月7日作出（2015）淮行复第59号《行政复议决定书》，维持了区政府的补偿决定。原告不服，于2015年9月15日向本院提起行政诉讼。

另查明，2015年9月17日，杨**等人向江苏省人民政府申请行政复议，要求撤销淮A国用（2013出）第4886号国有土地使用权证。江苏省人民政府于2015年12月16日作出（2015）苏**第280号《行政复议申请决定书》，撤销市政府核发的淮A国用（2013出）第4886号国有土地使用权证，各方在法定期限内未提起诉讼，该复议决定书已经生效。

本院认为

本院认为，根据《征收条例》第四条第一款、第二十六条第三款的规定，本案被告区政府作为市、县级人民政府负责其行政辖区内的房屋征收与补偿工作，其被告主体适格。原告杨**、丁**对区政府作出的浦政征补决字（2015）37号《国有土地上房屋征收补偿决定书》不服，有权提起行政诉讼。

关于本案征收决定内容和程序是否合法的问题。依据《征收条例》第八条第（四）项、第九条的规定，被告区政府基于保障性安置工程建设的需要作出房屋征收决定符合法律规定。本案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，区政府对涉案房屋进行征收符合公共利益需要。区政府提供了安置房源用于本案征收项目补偿安置，保障了被征收人对房屋征收补偿方式的选择权利。区政府在作出征收决定前，依法拟定房屋征收补偿方案、组织对征收补偿方案论证和征求被征收人意见、公布征收补偿方案的意见情况和修改情况，进行社会风险评估、政府常务会议讨论，拨付征收补偿费用，故其作出的房屋征收决定程序合法。综上，被告区政府作出的房屋征收决定符合法律规定，原告针对房屋征收决定所提出的诉讼意见，本院不予支持。

关于浦政征补决字（2015）37号《国有土地上房屋征收补偿决定书》是否合法的问题。一、关于补偿决定程序是否合法的问题。本案房屋征收决定作出后，征收部门在与原告无法于签约期限内达成补偿协议的情况下依法报请区政府作补偿决定，区政府召开协调会、听取原告陈述，在仍然无法达成协议的情况下依法作出补偿决定，并由基层组织代表到场将补偿决定向原告留置送达，该决定作出程序并无不当。二、关于本案评估报告是否合法的问题。首先，关于评估程序是否合法的问题。本案被告区政府依照法定程序确定房地产评估机构名称并予以公布、确定房地产评估机构、签订评估合同、提交评估报告、评估异议复核，符合《征收条例》第十九条第一款、第二款和《国有土地上房屋征收评估办法》第四条关于房屋征收评估程序的相关规定，故本案评估报告程序合法；其次，关于原告认为评估价格明显低于类似房地产价格的问题。本案《房屋征收评估报告》完整记载了分析原告房屋价格的相关方法和技术，保障了评估价格不低于类似房地产市场价格的要求。原告提供的证据不足以证明其被征收房屋估价时点的价格，故原告的该项主张不予支持；最后，关于本案被征收房屋性质问题。本案原告认为其被征收房屋第一层的性质为商业用房，本案所涉房屋性质的确定需要相关的房屋所有权证证明，原告所提供的证据不足以证明其房屋性质为商业用房，且原告房屋土地使用权证上记载用途为住宅，故评估报告依照住宅用途对其房屋予以评估并无不当。另外，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条的规定，原告对复核结果有异议可向专家委员会申请鉴定，而本案原告并未申请，应视为原告对评估报告的合法性不持异议。故本案原告认为评估报告违法的观点不予支持。三、关于原告认为淮A国用（2013出）第4886号国有土地使用权证的撤销导致本案征收补偿决定违法的问题。国有建设用地使用权采取“净地”出让，土地出让前应当安置补偿落实到位。根据《征收条例》第十三条第三款的规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案所涉地块在颁发国有土地使用权证之前应补偿到位，被征收地块的国有土地使用权证被依法撤销，并不影响之前房屋征收补偿决定的法律效力，故原告该项观点不予支持。综上，被告区政府作出的房屋征收补偿决定符合《征收条例》第二十六条第一款、第二款的规定，原告要求撤销该补偿决定的诉讼请求，不予支持。

关于（2015）苏**第280号《行政复议申请决定书》是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项的规定，被告市政府依法受理原告的复议申请，进行调查处理，并根据该法第三十一条的规定延长办案期限，在法定期限内作出复议决定，该复议决定符合法律规定。

综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告杨**、丁**的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告杨**、丁**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。

裁判日期

二〇一六年三月十日