毛章水与江*市长台镇人民政府行政确认二审行政裁定书

审理经过

毛章水诉江*市长台镇人民政府请求确认关停生猪养殖场行为违法及赔偿一案，浙江省江*市人民法院于2016年1月7日作出（2015）衢江行初字第25号行政裁定，毛章水不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月21日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人毛章水及其委托代理人王**、宁文博，被上诉人江*市长台镇人民政府镇长毛方堃及委托代理人姜**、王君鸽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江**委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年4月7日，原、被告签订一份《生猪养殖场关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年4月30日前关停生猪养殖场，并彻底拆除养殖场建筑物，拆除养殖场建筑面积635.80平方米；被告在原告完成关停退养后，按照《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江**（2014）29号）的规定给予原告补助，补助金额为63580元等内容。2015年5月15日，原告向被告出具了一份在承诺期限内停止生猪养殖并拆除养殖设施的承诺书。协议签订后，原告关停养殖场并拆除猪房635.80平方米。原告在拆除约定的养殖场建筑物后曾向被告要求支付补助款，但被告以原告没有按照协议约定关停退养及其未在承诺期限内停止生猪养殖为由暂缓支付补助款。

一审法院认为

原审法院认为，“五水共治”是浙**委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江**委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或其他组织对其主张的诉讼请求和事实根据有责任提供相应的证据材料予以证实。但根据前述认证，因原告提供的证据不能有效证明被告对其养殖场实施了责令关停行政行为，故其应承担举证不能的法律后果。据此，原审法院对原告要求确认被告对其养殖场实施了关停行为违法的起诉依法予以驳回。关于原告要求赔偿损失的请求，原审法院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。更何况本案原告不能提供有效证据来证明被告对其养殖场实施了关停行为，故其丧失了要求被告赔偿相关损失的基础，据此，原审法院对原告要求赔偿损失的起诉亦依法予以驳回。基于同一理由，原审法院对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动，对原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》的请求不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，裁定：驳回原告毛章水的起诉。

上诉人诉称

上诉人毛*水上诉称，原审认定事实错误，应当依法撤销，其理由为：被上诉人作出的《通知》、《告知书》是具体行政行为；《生猪养殖场关停退养协议》签订和验收，恰恰证明了被上诉人实施了关停退养的行政行为，原审法院认定事实错误；上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原审法院不应裁定驳回起诉。请求撤销原审裁定并发回重审。

被上诉人辩称

被上诉人江*市长台镇人民政府答辩称，被上诉人从未实施过上诉人诉称的“关停”等行政执法行为。理由如下：1.《通知》、《告知书》系被上诉人对相关法律、法规及上级政策精神的宣传材料，并非实施“关停”、“强拆”行为过程中的执法文书。2.《生猪养殖场关停退养协议》合法有效，上诉人生猪养殖场的关停、拆除，系双方基于该协议的履约行为，且双方已经履行完毕，本案不存在上诉人诉称的强制关停行为。请求驳回上诉，维持原裁定。

本院认为

上诉人毛章水上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，二审中，上诉人向本院提供了下列材料：《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江**（2014）29号）、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）文件各一份及《今日江山》报纸报道一份（四张），证明生猪养殖场关停退养活动是以市政府为主导，各乡镇人民政府为具体的实施主体。被上诉人对上述材料的真实性无异议，但认为报纸报道与本案无关联性，本案的争议焦点为被上诉人是否实施了行政行为，报纸报道只是宣传了政府的相关精神，与本案无关。本院认为上诉人提供的两份文件在一审中已由被上诉人提供，且已经过质证，不属于二审中的新证据，亦无法达到上诉人的证明目的；报纸报道因无法证明被上诉人对上诉人实施了具体行政行为，故对其证明目的不予确认。二审庭审中，主要围绕一审裁定驳回起诉是否正确等争议焦点进行陈述、辩论。

经审理，二审查明的事实与原审法院基本一致。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。本案中，上诉人请求确认被上诉人关停其养殖场的行为违法并赔偿，但未提供充分的证据材料证明被上诉人实施了相应行为。上诉人一审中提供的《通知》、《告知书》系非针对其个人的材料，且双方当事人以签订协议形式达成关停退养合意。上诉人二审中提供的文件及报刊媒体报道也不足以证明被上诉人对上诉人实施了相应行为。上诉人起诉缺乏法定要件，应予驳回起诉。因上诉人未能证明行政行为存在，其提出赔偿及一并审查规范性文件的请求亦无基础，法院不作审理。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一六年四月十八日