上诉人溧水县曹村生猪养殖专业合作社与被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局撤销行政强制决定一案的行政判决书

审理经过

上诉人溧水县曹村生猪养殖专业合作社（以下简称曹村生猪养殖合作社）因诉被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江**管局）撤销行政强制决定一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月5日受理后依法组成合议庭，于2015年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人曹村生猪养殖合作社的委托代理人杨和平、刘**，被上诉人江**管局的委托代理人杨**、王*到庭参加了诉讼。审理中，因上诉人以南京**宁分局为被告提起行政诉讼，本案需以该案的审理结果为依据，本院裁定中止审理，待该案判决发生法律效力后恢复审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年10月14日，江**管局接到南京市督查办督办单反映称曹村生猪养殖社在曹村社区建设的建筑物未办理相关合法手续。江**管局进行了立案调查，并向南京**宁分局（以下简称江**分局）发函征询意见，后江**分局作出复函，确认涉案建筑未经规划审批，属于违法建设工程。后江**管局制作了《案件调查及现场勘察记录》及附图，拍摄了照片，并对夏**及杨**制作了调查询问笔录。2013年10月21日，江**管局作出了《限期拆除告知书》，责令曹村生猪养殖社于2013年10月25日自行拆除所搭建的违法建设，并告知了曹村生猪养殖社责令其限期拆除的事实、理由、依据以及其依法享有的权利。2013年10月25日，江**管局的执法人员经核查发现，曹村生猪养殖社无正当理由未在规定期限内自行拆除该违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。故2013年10月25日，江**管局作出宁城执江强拆字（2013）第禄002号《强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），决定对曹村生猪养殖社违法建设实施强制拆除。曹村生猪养殖社认为江**管局作出的《强制拆除决定书》侵犯其合法权益，向南京市城市管理行政执法局提起了行政复议，南京市城市管理行政执法局作出了维持江**管局具体行政行为的复议决定。曹村生猪养殖合作社向江宁区人民法院提起行政诉讼，要求撤销江**管局作出的《强制拆除决定书》。

一审法院认为

原审法院认为，参照2002年《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，南京市人民政府自2002年9月起在城区范围推行相对集中行政处罚权的工作。根据南京市人民政府2005年9月宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》，决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作，实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2010年12月1日修订后的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条规定，该办法适用于本市实行相对集中行政处罚权工作的区域。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”南京市**宁分局就涉案地块权属作出了认定，认定涉案地块位于南京市**曹村社区，曹村生猪养殖社对该权属认定不服向江宁区人民法院提起了土地行政确认诉讼，江宁区人民法院作出（2014）江宁行初字第64号行政判决，判决驳回了曹村生猪养殖社的诉讼请求。曹村生猪养殖社不服向南京**民法院提起上诉，南京**民法院作出（2014）宁行终字第313号行政判决，判决驳回曹村生猪养殖社的上诉。综上，涉案建筑位于南京市江宁区行政区划内，江**管局具有对未取得建设工程规划许可证违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。关于被诉强制拆除决定书程序是否合法，原审法院经审查认为，江**管局在履行了立案、调查、现场勘查、询问、发出《限期拆除告知书》告知行政相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《强制拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。关于被诉强制拆除决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确，原审法院经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，在卷证据和当事人陈述证明曹村生猪养殖合作社在未取得建设工程规划许可证的情况下，在涉案土地进行房屋建设，故江**管局认定涉案建筑属于违法建设，从而作出被诉强制拆除决定书具有事实和法律依据。曹村生猪养殖合作社认为其涉案建筑属于合法建设，江**管局无职权认定其为违法建设的主张，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条以及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回曹村生猪养殖社要求撤销江**管局2013年10月25日“宁**强拆字（2013）第禄002号《强制拆除决定书》”的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人曹村生猪养殖合作社上诉称：一、原审法院认定事实及适用法律错误。原审法院对被上诉人的行政行为性质没有区分是处罚决定还是行政强制行为；二、如果被上诉人的行为是行政处罚决定，那么其没有履行法定的处罚程序；三、被上诉人无作出此类处罚决定的法定职权。被上诉人只是城管执法机关，不是县级以上人民政府规划部门。《中华人民共和国城乡规划法》规定了规划部门有此类职权，并没有授权被上诉人江**管局作出此类决定的职权；四、上诉人的猪舍建筑依法并不需要规划许可，无需转用审批手续，自然也不用建设工程规划许可证。被上诉人以上诉人的猪舍没有规划为由作出决定，没有法律依据，与国家法律政策相违背。因此，被上诉人作出的《强制拆除决定书》错误。综上，请求二审法院依法撤销原判，发回重审或依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人江**管局答辩称：一、被上诉人执法程序合法。执法过程中，被上诉人针对上诉人未经规划审批的违法建设，履行了立案、调查、现场勘察等程序，发出了《限期拆除告知书》，告知了上诉人陈述和申辩权等相关权利后，作出了《强制拆除决定书》并依法送达，符合正当程序的要求；二、被上诉人具备城市规划管理方面行政处罚权。根据**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》精神及《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，被上诉人具有行政处罚权，故被上诉人对违法建设进行查处具有职权依据；三、上诉人擅自建设房屋系违法行为应当受处罚。上诉人所引用《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》指的是土地不需要办理农用地转用审批手续，而不是指在该土地上建设不需要办理相关手续。根据1994年6月25日颁布实行的《江苏省村镇规划建设条例》规定，凡村镇建设范围内进行各类建设单位和个人，必须向乡镇人民政府申请核发村镇工程建设许可证，但上诉人涉案房屋从未办理过相关合法手续，故该违法建设一直处于违法状态，故答辩人有权依照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律进行处罚。在庭审中已查明涉案房屋建设前并未办理过任何规划审批手续，也未领取过房屋所有权证；江**分局作出的复函也再次确认了涉案建筑未经规划审批，属于违法建设工程；四、法院已经判决确认土地部门对涉案地块位于南京市**曹村社区的权属认定。2013年11月14日，南京市**宁分局认定上诉人的土地位于南京市**曹村社区，上诉人对该权属认定不服，先后向南京市江宁区人民法院、南京**民法院提起了土地确认行政诉讼，后江宁区人民法院作出了（2014）江宁行初字第64号行政判决，驳回了上诉人的诉讼请求。南京**民法院作出了（2014）宁行终字第313号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。故原审法院认定涉案建筑位于南京市江宁区行政区划内，被上诉人具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

本院查明

对原**院认定的事实，本院予以确认。

本院认为

本院根据已生效裁判文书另确认以下事实，在本案诉讼过程中，上诉人因认为江**分局作出的《关于对溧水县曹村生猪养殖专业合作社违法建设的复函》（以下简称《复函》）违法，侵害其合法权利，故向江宁区人民法院提起行政诉讼，要求确认该《复函》违法并予以撤销。经本院终审裁定，认为江**管局在对曹村生猪养殖合作社涉嫌建造违法建设的调查过程中向江**分局发函了解情况，江**分局基于此作出《复函》，而《复函》的受文单位亦为江**管局，故该《复函》属行政机关履行职责过程中调查收集的材料，不直接对曹村生猪养殖合作社的权益产生影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定撤销（2015）江宁行初字第40号行政判决，驳回曹村生猪养殖社的起诉。

本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条的规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经**务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”；第十六条规定：“**务院或经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”根据**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》，参考南京市人民政府宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，可以认定江**管局具有在其管辖区域范围内的相应执法权限。本院根据生效法律判决，认定涉案违法建筑位于南京市江宁区行政区划内，江**管局具有对未取得建设工程规划许可证违法建设的行为行使城市规划管理方面的行政处罚职权。上诉人提出被上诉人无作出此类处罚决定的法定职权，无法律依据。

对于上诉人主张被上诉人执法程序不合法的问题。根据在案证据，被上诉人在执法过程中针对上诉人未经规划审批的违法建设，履行了立案、调查询问、现场勘察等程序，发出了《限期拆除告知书》，告知了上诉人陈述和申辩权等相关权利后，作出了《强制拆除决定书》并依法送达，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。上诉人该上诉理由不能成立。

根据《江苏省村镇规划建设条例》规定，凡村镇建设范围内进行各类建设单位和个人，必须向乡镇人民政府申请核发村镇工程建设许可证，但上诉人涉案房屋从未办理过相关合法手续，故该违法建设一直处于违法状态，故被上诉人有权依照《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定进行处罚。上诉人关于该土地上建设不需要办理相关手续的主张，根据中华人民共和国国土资源部、中华**农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第二条“区别不同情况，采取不同的扶持政策：（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡镇土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续”的规定，实质是指土地不需要办理农用地转用审批手续，而不是指在该土地上建设不需要办理相关手续。在庭审中已查明涉案房屋建设前并未办理过任何规划审批手续，也未领取过房屋所有权证；江**分局作出的复函也再次确认了涉案建筑未经规划审批，属于违法建设工程。上诉人对其相关建筑不需要办理相关手续的主张无事实及法律依据，本院不予支持。

综上，被上诉人作出的《强制拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人请求撤销原审判决无事实及法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人溧水县曹村生猪养殖专业合作社负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年一月二十一日