金**诉淮北市招商局、杜集区人民政府不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告金**因被告淮北市招商局（简称市招商局）、淮北市杜集区人民政府（简称杜集区政府）不履行招商引资奖励法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月23日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月16日公开开庭审理了本案。原告金**及其委托代理人许**、吕**，被告市招商局的委托代理人黄*，被告杜集区政府的委托代理人胡*、付薇薇到庭参加诉讼。审理期间，杜集区政府以协助解决行政相对人的纠纷为由，提出中止审理的书面申请。为化解矛盾，争取案结事了，本院于2014年9月12日依法裁定本案中止诉讼。因中止原因消除，本院于2015年2月3日依法裁定恢复并延期审理。2015年2月6日第二次公开开庭审理了本案。原告金**的委托代理人许**、吕**，被告市招商局的委托代理人黄*，被告杜集区政府的委托代理人胡*、付薇薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

金**诉称：其于2008年4月29日被市招商局招聘为专业招商人员并签订了聘用合同，约定招商人“引进规模以上高新技术项目、一般工业、农产品加工业项目、商贸物流项目投资的，由落户县、区和市开发区按各自奖励标准兑现奖励”。“引进世界500强、国内100强或一次性投资1亿元以上规模项目的，建议市政府给予另外奖励”。经其努力，引进了湖南山**有限公司（简称湖**公司）。杜*区政府于2008年9月8日与湖**公司签订了投资协议书，随后该公司入驻淮北市杜*区，设立了安徽山**有限公司（简称安**公司），并于同年10月注册登记。经安徽**事务所认定，该项目至2009年底实际固定资产投资达到1.04亿元。政府依据合同给其10万元“另外奖励”，并颁发了奖状。依据杜*区党委和杜*区政府联合下发的淮杜发（2002）26号文件《淮北市杜*区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》的规定，应当按2%奖励标准计付奖金208万元。二被告拒不履行该规范性文件设定的允诺职责，未按该规定向其兑付应得奖金。请求判决二被告履行兑现允诺的法定职责，给付其应得奖金208万元及利息25480元，本案诉讼费用由二被告承担。

被告辩称

市招商局辩称：1、金**诉求事由属于聘用合同民事纠纷，不属于行政诉讼的受案范围；2、金**诉求被告“履行兑现允诺法定职责”的依据——淮**（2002）26号文件是抽象行政行为，不具有可诉性，且该规范性文件的内容，也不是行政主体的法定职责；3、原告的诉讼主张超过行政诉讼时效；4、市招商局根据淮办发（2006）10号文件，已于2009年3月9日和2010年3月10日两次奖励原告10万元，金**未提出任何异议。故依法应驳回原告金**的起诉。

杜集区政府辩称：1、金**与市招商局签订的《专业招商人员聘用合同》第四条第三项：“引进规模以上高新技术项目、一般工业、农产品加工业项目、商贸物流项目投资的，由落户县、区和、市开发区按各自奖励标准兑现奖励”的条款对其他人设定了义务，违反了合同相对性原理，且未经其他人同意，该条款对杜集区政府不具有法律约束力；2、该项目仅是按照上级指示承接在本区域内落户，但该项目和资金都未计入杜集区域内，且引资资金不到位，不属于“高科技产业”和“新的支柱产业”，也未按照暂行规定的程序逐级报批。因此，该引荐项目并不符合淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》的奖励要求；3、金**起诉已经超过法定期限。依法应驳回其起诉；4、金**与市招商局为聘用关系，应按照聘用合同的约定，通过仲裁裁决解决。

市招商局在法定期限内向本院提交证据如下：1、《专业招商人员聘用合同》，证**商局与金**属于聘用合同民事法律关系，不存在行政法律关系；2、工资及奖励账据，证**商局已全部履行了合同义务，淮北市人民政府因金**引荐了湖**公司，两次奖励其10万元人民币。

杜集区政府在法定期限内向本院提交证据如下：1、杜集区招商局关于对《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》的解释，证明淮**（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》对“成功引资项目资金到位”，应正确理解为：项目资金经淮北市招商局认定后，并记入到杜集区当年招商引资项目且注册资金实际到位。2、杜集区2008年至2009年招商项目汇总，证明安**公司未记入到杜集区招商名册，其项目资金和项目名称均未列入杜集区。虽然在杜集区落户，是按照指示对该企业的承接。在法庭上提交补强证据：3、安**公司的《验资报告》，证明安**公司股东为：湖**公司和淮北市**有限公司，截止到2011年11月15日止，湖**公司实收注册资本额为9470万元。在庭后协调过程中提交规范性文件并经第二次开庭质证：4、淮北**室淮办发（2006）10号《关于印发〈淮北市招商引资工作绩效考核和奖励办法〉的通知》，证明各县区、市直各部门等从2006年4月29日起即贯彻执行《淮北市招商引资工作绩效考核和奖惩办法》，淮**（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》至此已失效。同时证明根据该办法对成功引资的个人奖励须经申请、认定、报批等程序；对成功引资的个人，奖励资金按照项目属地由县区、市经济开发区同级财政负责兑现；引进投资规模1000万元以上的一般工业等，按固定资产投资的1‰奖励，引进世界500强和国内500强及一次性投资在1亿元以上项目，给予重奖。该项目是市招商局引资项目，项目属地应是市招商局，且不属重奖范围。

金**向本院提交了如下证据：1、身份证复印件，证明其诉讼主体资格；2、淮北市**会办公室（简**资办）专业招商人员招聘考试安排，证明其是经市外资办考试招聘的专业招商人员；3、给前任淮**委书记花**的信，证明其引荐并邀请花书记前往湖南**公司考察所做的前期工作；4、专业招商人员聘用合同，证明其是市招商局（市外资办）聘用的专业招商人员及对专业招商人员的奖励约定；5、淮北**委员会淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》，证明招商引资计提奖励的规定；6、淮北市2008年招商引资项目第一引荐单位（人）申报表，证明湖**公司入住杜集区，金**为第一引荐人；7、投资协议，证明湖**公司入住杜集区；8、淮**委淮字（2009）1号《淮**委、淮北市人民政府关于表彰全市2008年度招商引资工作先进单位及个人的决定》；9、荣誉证书。8、9号证据，证明金**为2008年度淮北市招商引资先进个人；10、淮北市招商引资工作会议交流发言搞，证明金**在全市2008年度招商引资工作中作出突出贡献；11、淮北市日报记者采访报道，证明其为第一引荐人引进湖**公司的真实性；12、金**给淮北市市长的信；13、金**给市外资办、杜**党委、杜集区人民政府的信；12、13号证据，证明金**招商引资奖金未予兑现；14、市招商局关于网上问政（27808号）的答复情况，证明金**招商引资奖金未予兑现及山河智能项目实际到位资金数额1.04亿元；15、市招商局《关于金**招商引资奖励未兑现信访事项答复意见书》及市信访复查复核办《不予受理复查告知书》，证明市招商局答复拒绝兑现奖金并告知向信访局提出复查申请，而市信访复查复核办则不予受理的情况。16、淮北**民法院预交诉讼费通知书及收据，证明其起诉未超过起诉期限。17、网上下载的市招商局副局长刘**的信息，证明其一直在刘局长领导下进行招商。在庭后协调过程中提交并经第二次开庭质证：18、安**公司营业执照、湖**公司高新技术企业证书等9份证书复印件，证明湖**公司属于中国高新技术产业、世界和中国500强企业；19、淮**委办公室淮办发（2009）1号《关于印发〈淮北市招商引资第一引荐人奖励办法〉的通知》，证明项目落地后，给予项目固定资产投资额1.5‰的奖励。

金**及其委托代理人对市招商局所举证据质证认为：对证据1的合法性、真实性、关联性无异议，但对证明目的有异议，证明双方约定了引资奖励的内容。证据2证明淮北市人民政府是给予招商引资先进个人的奖励，不是允诺的招商引荐奖励。

金**及其委托代理人对杜集区政府所举证据质证认为：证据1不是在淮杜发（2002）26号文件实施过程中作出的，而是针对应诉作出的，主旨目的很明确，带有倾向性，且不规范，内容错误，解释部门与杜集区政府有利害关系，属无效解释。证据2系单方证据，对其真实性有异议。证据3仅对湖**公司注册资金的验资，注册资金不同到位资金，不能作为不兑现的依据。对证据4淮办发（2006）10号文件的合法性、真实性无异议，但与本案无关联性。

市招商局对杜集区政府所举证据的合法性、真实性、关联性无异议，但其不受淮杜发（2002）26号文件的约束。成功引资到位，应当是实际投入资金到位。湖**公司是市招商局招商项目。

市招商局对金**所举证据质证认为：证据1无异议；证据2的合法性、真实性无异议，但与本案无关；证据3不能证明被告没有履行法定职责；证据4是劳务合同，约定奖励兑现途径仅是告知行为，起指引作用；证据5不能证明原告达到了奖励条件；证据6真实性无异议，但只能证明原告履行了聘用合同，不能证明被告没有履行法定职责；证据7证明湖**公司一期投资3亿，才符合引荐招商奖励标准；证据8、9只能证明市政府已给予金**奖励10万元；证据10、11只证明原告完成了劳动任务；证据12、13系原告个人所书，不予认可；证据14、15只证明其与原告属履约纠纷；证据16、17无异议。证据18均系复印件，对其真实性有异议。证据19不适用于金**。

杜集区政府对金**所举证据质证认为：证据1、2、3、6、7的真实性无异议，但证明目的达不到政府须兑现允诺；证据4有涉他条款且未经他人认可，不具有合法性。证据5不能证明原告引资项目符合该文件规定的奖励条件；证据8、9、10、11达不到原告的证明目的；证据12、13是原告单方行为，不具有真实性；证据14的真实性无异议，证明了金**作为引荐人已从市招商局获得10万元奖金；证据15、16的真实性无异议，证明了金**提起行政诉讼已超过法定起诉期限；证据17不具有真实性；证据18均系复印件，对真实性有异议，不能证明金**引荐的湖**公司项目是高新技术产业，也不能证明湖**公司属世界或国内500强企业；证据19不适用于金**，与本案无关。

杜集区政府对市招商局所举证据质证认为：证据1、2的合法性、真实性、关联性无异议，证据1证明金**与市招商局是劳务合同关系，合同第四条第3点第二款的约定没有杜集区政府的授权，事后也没有得到杜集区政府的认可。

经庭审质证，本庭对上述证据作如下确认：市招商局所举证据1、2、金**所举证据1-5、7-11、15、16合法、真实且与本案有关联，可以作为本案定案依据。杜集区政府所举证据1，因该解释不是在淮杜发（2002）26号文件实施过程中作出的，而是针对应诉作出的，且解释部门与杜集区政府有利害关系，故该证据不予确认。杜集区政府所举证据2证明内容与杜集区政府、市招商局辩称一致，予以确认。杜集区政府所举证据3作为补强证据主要证明湖**公司累计注册资本9470万元，但不能证明湖**公司实际完成固定资产投资额，且未在举证期限内举证，故不予确认。杜集区政府所举证据4属规范性文件，也未在举证期限内举证，不予确认。金**所举证据6系一式两份关于《淮北市2008年招商引资项目第一引荐单位（人）申报表》复印件，但两份申报表显示内容不一致，且不能证明其出处，均不予采纳。金**所举证据12、13均系金**单方所书，对方对其真实性提出质疑，均不予确认。金**所举证据14、17与本案无关联性，证据18不能证明其引荐的湖**公司项目是高新技术产业，均不予确认。证据19是淮**委作出的规范性文件，是金**引荐湖**公司项目之后发布实施的，不适用本案，不予采纳。

本院查明

经审理查明：金**于2007年11月1日给时任淮**市委书记花**写信引荐了湖**公司。2008年4月29日，金**经考试被市外资办（现市招商局）聘用为专业招商人员，并签订《专业招商人员聘用合同》。该合同约定：金**主要从事对外招商，吸引各类企业来淮投资。奖金与业绩挂钩，对于成功引荐项目的招商人员，根据引荐项目性质、投资规模及资金到位情况，按照如下标准给予一次性奖励：引进规模以上高新技术、一般工业、农产品加工业项目、商贸物流项目投资的，由落户县区、市开发区按各自奖励标准兑现奖励。合同或协议中约定分期建设的招商项目，在每一期建成投产后，根据核定的固定资产投资量，按奖励标准分期给予奖励。引进世界500强、国内100强或一次性投资1亿元以上规模项目的，建议市政府给予另外奖励。合同有效期自2008年4月29日至2009年4月28日止。经淮**委、市政府、市招商局及金**的共同努力，2008年9月8日，杜集区政府与湖**公司签订了投资协议书（双方法定代表人签字），明确湖**公司在杜集经济开发区投资设立安**公司，计划投资总额13亿元人民币，其中一期投资3亿元人民币。安**公司安置到淮北市杜集区区域内，该项目属于市招商局的招商引资考核项目，当年未计入杜集区政府完成的招商引资任务。2009年1月23日，淮**市委、淮北市政府作出淮字（2009）1号文件，决定对在招商引资工作中作出突出贡献的金**等第一引荐人予以表彰奖励，并先后两次由市招商局向金**发放奖金10万元人民币。之后，金**以《专业招商人员聘用合同》的约定及淮北**委员会淮杜发（2002）26号文件规定，先后找相关部门反映政府承诺未兑现其引荐项目落户杜集区的奖励。2011年1月14日，市招商局作出淮招商信访复字（2011）1号《关于金**反映招商引资奖励未兑现信访答复意见书》，并告知金**自收到本处理意见书之日起30日内向淮北市信访局书面提出复查申请。淮北市人民政府信访事项复查复核办公室于2011年1月20日作出（2011）淮信查字第02号《不予受理复查告知书》。金**即于2011年8月向本院提起民事诉讼，经立案审查认为本案应属行政诉讼受理范围，遂引导金**提起行政诉讼，经行政诉前协调未果。

另查，淮北**委员会淮杜发（2002）26号《淮北市杜集区关于加快经济发展和招商引资工作的暂行规定》第五条规定：凡国内外组织、单位或个人（以下称引荐人）为我区引荐外来投资项目及国家、省、市政策性资金的，一律给予奖励。第六条、第十五条、第十六条规定：成功引资项目资金到位后，按下列标准给予引荐人一次性或分期奖励。（1）对引进生产型项目，按实际引资额的1﹪计奖；（3）对引进特别鼓励的高科技产业及形成我区新的支柱产业项目，按实际引资额的2%计奖。已批准的合同章程中外来资金按期到位并有实效。对引进成功的项目，由各引进单位或个人出具有资质单位的证明材料，报区招商办，经计委、招商办组织有关部门成立专家审核委员会进行审核，确定后，报区委、区政府批准，再实行奖励。

本院认为

本院认为：金**于2008年4月29日与市招商局签订《专业招商人员聘用合同》后，即于当年招商引荐了湖**公司来淮北投资。该招商引资项目虽被安置到淮北市杜集区区域内，但该项目的主要负责单位立项、备案、项目的推进、落实均由市招商局负责，故按有关规定，该项目属于市招商局的招商引资考核项目，不属于杜集区政府引荐外来投资项目，杜集区政府不应承担向其兑现奖励允诺义务，金**起诉要求杜集区政府依据淮**（2002）26号文件履行允诺的理由不能成立；市招商局是淮北市人民政府的行政职能部门，不具有淮**（2002）26号文件设定的职责，金**起诉要求市招商局依据《专业招商人员聘用合同》和淮**（2002）26号文件履行允诺的理由也不能成立，应依法驳回其诉讼请求。金**起诉所依据的淮**（2002）26号文件是以规范性文件形式对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的行政机关的义务，应系行政允诺范畴，本案属行政诉讼受案范围。市招商局和杜集区政府关于本案是聘用合同民事纠纷，不属行政诉讼受案范围的理由不成立。金**因涉案允诺在淮北市人民政府信访事项复查复核办公室于2011年1月20日作出（2011）淮信查字第02号《不予受理复查告知书》后，遂向本院提起诉讼。金**的起诉并未超过起诉期限。市招商局和杜集区政府关于金**的起诉已超过起诉期限的辩由不成立，不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告金**的诉讼请求。

案件受理费50元人民币，由原告金**负担。

如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年四月七日