阜阳金**有限公司诉阜南县人民政府土地出让合同一案一审行政判决书

审理经过

原告阜阳金**有限公司（以下简称阜**公司）因要求确认阜南县国土资源局（以下简称“县国土局”）作出的南国土资函（2015）29号《关于补交土地出让金的函》违法。于2015年6月8日向本院提起行政诉讼，本院于2015年6月8日立案后，于2015年6月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。原告阜**公司的委托代理人李*、刘**，被告县国土局的委托代理人王**、刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年2月5日，被告县国土局作出南国土资函（2015）29号《关于补缴土地出让金的函》：原告开发的项目超容积率面积20051.27平方米，经报经被告县政府批准，要求原告补缴土地出让金2773.0906万元，原告在收到该函后30日内与其签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》。

原告诉称

原告**公司诉称：2007年7月5日原告竞得阜南县（2007）-2号宗地使用权，2007年7月15日与被告县国土局签订《国有土地使用权出让合同》。原告将该宗土地的开发项目命名为“盛世家园”小区，规划分三期建设。原告于2008年1月24日取得一期、二期的建设工程规划许可证，于2008年9月19日取得一期的商品房预售许可证、2009年1月8日取得二期的商品房预售许可证。原告于2010年9月8日取得三期的建设工程规划许可证，同年10月8日取得三期的商品房预售许可证。现原告开发的房屋已全部销售完毕。2015年3月12日，被告县国土局向原告送达南国土资函（2015）29号《关于补缴土地出让金的函》，认为原告开发的项目准建面积为67424.48平方米，实际建设面积为88475.75平方米，超容积率面积20051.27平方米，经评估并报经被告县政府批准，要求原告补缴土地出让金2773.0906万元，并要求原告在收到该函后30日内与其签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》。原告认为，被告县政府的批准行为违法，被告县国土局作出的《关于补缴土地出让金的函》认定事实不清，适用依据不足，程序不公，确定补缴土地出让金的数额错误。请求人民法院依法确认被告县国土局作出南国土资函（2015）29号函变更行政协议的行为违法；判决被告以2008年9月19日为评估基准日确定补缴土地出让金的数额。原告**公司在法定期限内提举证据有：1.原告营业执照、组织机构代码证、暂定资质证书。证明原告的主体资格。2.南国土资函（2015）29号《关于补交土地出让金的函》。证明县政府及县国土局为适格被告。3.《国有土地使用权出让合同》；4.《国有土地使用权出让合同补充协议》；5.南国用（2010）字第34号《国有土地使用证》；6.阜城建字（2009）106号批复。证明①2007年7月15日以2710万元的价格竞得涉案土地使用权。②出让合同第十七条约定，在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地利用条件利用土地，需要改变的，必须依法办理有关批准手续，取得出让人同意，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，相应调整土地出让金，办理土地变更登记。补充协议第十五条约定，在出让年限内，受让人要求改变出让合同规定的土地用途等土地使用条件的，双方同意按照出让合同第十七条的约定办理改变土地用途和使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地出让金。阜南县建设局系于2009年12月29日批准原告调整规划，按照双方约定，应当以2009年12月29日作为评估基准日。③被告行政行为依据的评估报告不具有法律效力，且是以2011年12月19日作为评估基准日，明显不符合合同的约定，被告据此确定的出让金补交数额错误。④被告作出的行政行为程序违反合同约定，应当在双方签订过变更协议后才补交土地出让金。7.阜南县房屋建筑面积测量报告27份。8.房地产权证14份。证明被告认定原告建筑面积有误。经阜南县房地产测绘大队测量，原告建设的房屋总面积为81548.08平方米，而不是被告认定的88475.75平方米，两者相差6927.67平方米。阜南**管理局为原告颁发的初始登记的产权证与阜南县房屋建筑面积测量报告的面积一致。9.阜南**管理局为原告颁发的商品房预售许可证三份；10.阜政办秘（2014）78号文件。证明原告于2008年9月19日取得初始预售许可证，所建设的房屋已销售完毕。按照阜政办秘（2014）78号文件的规定，原告调整容积率补缴土地出让金的评估期日，应当以初始预售许可证的取得时间为准，即以2008年9月19日作为评估基准日。

被告辩称

被告县国土局辩称：1.县国土局作出的补缴出让金的函是民事行为，属于民事案件受案范围。2.县国土局根据检察院的督察令作出的补缴函事实清楚、证据充分、程序合法。3.补缴函所依据的土地估价报告设定的基准日合理合法。

被告县国土局在法定期限内提供的证据证据、依据有：1.组织机构代码。证明主体资格。2.阜南县人民检察院南检行督字（2014）10号检察督促令。证明案件来源。3.（2007）-02号国有土地使用权出让合同；4.商品房预售许可证存根3份；5.阜南县城乡规划局《关于确认盛世家园小区建筑面积的函》。证明原告的建设超出土地出让合同规定的容积率。6.土地估价报告。证明评估的基准日是2011年12月19日。7.《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发（2010）204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》。证明适用法律正确。以上证据综合证明县国土局要求原告补缴土地出让金行为主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法。

原告对被告县国土局举证的质证意见：对于证据1无异议。对证据2的关联性和证明目的有异议。该督促令仅仅是要求县国土局依据相关法律法规对原告超容积率的行为进行处理，不能作为（2015）29号函合法的依据。对证据3、4的证明目的有异议，对证据5的合法性、真实性、证明目的均有异议。阜阳市测绘院的主体不存在，对于建筑面积的测量应当按照法律规定，由有资质的单位测量并出具测绘报告，该证据不具有证明效力。对证据6的合法性和证明目的均有异议。该报告的委托估价方是阜南县检察院而不是县国土局，应当是由市县国土部门组织对土地出让价格进行评估，该评估报告依据的面积不准确，评估基准日没有法律依据，委托评估机构的选择和确定评估基准日的确定，被告均没有与原告进行协商，程序不公正。

被告县国土局对原告举证的质证意见：对证据1无异议。对证据2的证明目的有异议。对证据3-6真实性无异议，证明目的有异议，建设局的批复只是调整规划，没有批准调整容积率；评估报告采用的评估基准日符合阜政办秘的78号文件的规定。对证据7-10的证明目的有异议。如果对建筑面积有异议可以重新测量，评估报告对基准日的认定正确。

案经庭审质证，本院对以上证据作如下认证：

对被告县国土局提供第1-5份证据的合法性、真实性及关联性予以认定，足以证明原告的建设超出了土地出让合同规定的容积率。对第6份证据的真实性予以认定。该土地估价报告不能作为补缴土地出让金的依据。依据7不能证明被告适用法律正确。

对原告提供的第1-6份证据的合法性、真实性予以认定。能够证明①原告的主体资格；②县国土局为适格被告；③原告依法取得涉案土地使用权。原告提供的第7份证据与被告县国土局提供的第5份证据相互矛盾，不能达到证明目的。第8份证据的真实性予以认定，对证明目的不予认定。对第9份及第10份证据的真实性、合法性予以认定，达不到证明目的。

本院查明

经审理查明：2007年7月15日原告与被告县国土局签订（2007）-02号《国有土地使用权出让合同》，取得涉案国有土地使用权，合同规定建筑容积率小于等于1.6，建筑密度小于等于28%。原告将该宗土地的开发项目命名为“盛世家园”小区，规划分三期建设。原告于2008年1月24日取得一期、二期的建设工程规划许可证，2008年9月19日取得一期的商品房预售许可证、2009年1月8日取得二期的商品房预售许可证。原告于2010年9月8日取得三期的建设工程规划许可证，2010年10月8日取得三期的商品房预售许可证。2014年9月10日，阜南县城乡规划局向县国土局发出“关于确认盛世家园小区建筑面积的函”，该函确认：原告开发建设的“盛世家园小区”，用地面积42765.3平方米，容积率小于等于1.6，可用规划建设计容积率面积68424.48平方米。阜阳市测绘院对“盛世家园小区”实际测绘，计容积率建设面积88475.75平方米，超容积率建筑面积20051.27平方米。阜南县人民检察院委托安徽金地**责任公司对补缴出让金进行评估，该公司以2011年12月19日为评估基准日，于2014年10月27日出具土地估价报告，应补缴土地出让金2773.0906万元。2014年12月5日，阜南县人民检察院向县国土局发出南检行督字（2014）10号检察督促令：阜南县“盛世家园小区”未按《国有土地使用权出让合同》约定及《建设工程规划许可证》所批准的建筑面积进行施工，擅自变更规划，违规超容积率建设，建议县国土局对该项目工程依法处理。2015年2月5日，被告县国土局作出南国土资函（2015）29号《关于补缴土地出让金的函》：原告开发的项目超容积率面积20051.27平方米，经报经被告县政府批准，要求原告补缴土地出让金2773.0906万元，并要求原告在收到该函后30日内与其签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》。

本院认为

本院认为：本案的争议焦点为被告县国土局要求原告补缴土地出让金的行为是否属于行政诉讼的受案范围；被告县国土局作出南国土资函（2015）29号《关于补缴土地出让金的函》是否合法；原告要求以2008年9月19日为评估基准日确定补缴土地出让金数额的诉讼请求是否成立。

关于县国土局作出的南国土资函（2015）29号《关于补缴土地出让金的函》是否属于行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。该条例第十七条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。由此可见，国有土地出让合同是土地行政管理机关，通过行政权实现对土地资源的管理目标，合同双方具有管理和被管理的关系，属于行政协议的范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：公民、法人或者其他组织，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违反变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议提起诉讼的，人民法院应当受理。《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。本案中，被告县国土局作为土地行政管理机关与原告签订了土地出让合同属于行政协议，县国土局通知原告补缴土地出让金、要求签订土地出让合同补充协议的行为，是对行政协议的变更，属于行政诉讼的受案范围。

关于被告县国土局作出的南国土资函（2015）29号《关于补缴土地出让金的函》是否合法问题。国土资源部国土资发（2010）204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定：坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。根据上述规定，调整容积率应当依法批准，以批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。原告取得国有土地使用权进行阜南县“盛世家园小区”项目开发时，违反《国有土地使用权出让合同》的规定，擅自超容积率建设。在未经依法批准调整容积率的情况下，被告县国土局即作出《关于补缴土地出让金的函》，缺乏法律依据，依法确认违法。

原告阜阳金**有限公司要求以2008年9月19日为评估基准日确定补缴土地出让金数额，从而减少给付义务的诉讼请求，无法律依据，依法不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告阜南县国土资源局2015年2月5日作出的南国土资函（2015）29号《关于补缴土地出让金的函》违法；

二、驳回原告阜阳金**有限公司要求以2008年9月19日为评估基准日确定补缴土地出让金数额的诉讼请求。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月十六日