萍乡市湘东区东桥镇五峰村茶园组、凤形组、石祠组、大红组、丙甲组、决冲组、五丰组、新万组、上柞组、大冲组、大万组、大祠组、金狮组、大园组、东坑组，鸭路村大园组、新建组、广坑组、荆坪组、源台组、团冲组、桐子坡组，坑背村高桥组、常青组与萍乡市**林业确权纠纷一审行政判决书

审理经过

原告萍乡市湘东区**茶园组、凤形组、石祠组、大红组、丙甲组、决冲组、五丰组、新万组、上柞组、大冲组、大万组、大祠组、金狮组、大园组、东坑组，鸭路村大园组、新建组、广坑组、荆坪组、源台组、团冲组、桐子坡组，坑背村高桥组、常青组（以下简称湘东区**茶园组等25个村民组）不服萍乡市湘东区林业局（以下简称湘东区林业局）《关于对湘东区东桥镇鸭路村陈**、五峰村何**等村民要求解决五峰村林场侵占村民林地等问题的答复》（以下简称《答复》），于2014年12月8日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭于2015年1月28日公开开庭审理了此案。原告湘东区**茶园组等16个村民组委托代理人何**、吴**，原告湘东区东桥镇鸭路村大园组等7个村民组委托代理人刘**、原告湘东区东桥镇坑背村常青组等2个村民组委托代理人赖方毫，被告湘东区林业局委托代理人李**、张**到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

本案被诉具体行政行为的来由及主要内容：2009年7月22日，湘东区林业局就萍乡市湘东区东桥镇鸭路村陈**、五峰村何**等村民要求五峰林场将联营山林的经营权归还给村民等问题，向湘东区东桥镇各有关村委会作出一个书面答复，即本案所诉《答复》，将涉案林木所有权、林木使用权确权给五峰林场。原告不服该答复，向萍乡市湘东区人民政府申请行政复议。萍乡市湘东区人民政府于2011年9月27日作出维持被申请人湘东区林业局2009年7月22日作出的《答复》的决定。

被告湘东区林业局在法定期限内向本院提交了三组证据：1.湘东区林业局2009年7月22日作出的《答复》，证明该答复属于行政机关的指导性意见或建议，非具体行政行为；2.萍乡市湘东区人民政府2009年11月6日作出的湘府复不字（2009）第4号不予受理复议申请决定书，萍乡**民法院2010年8月6日作出的（2010）萍行初字第4号判决书，江西**民法院2010年12月18日作出的（2010）赣行终字第22号裁定书，萍乡**民法院2011年4月6日作出的（2011）萍行初字第1号判决书，江西**民法院2011年7月25日作出的（2011）赣行终字第11号判决书各一份，证明原告多次申请复议和起诉的过程。3.湘东区林业局2011年8月16日作出的关于撤销《答复》的函，证明湘东区林业局已经主动撤销了《答复》。

原告诉称

原告湘东区**茶园组等25个村民组诉称：1986年冬被告湘东区林业局以荒山造林为由，将原告一万五千亩左右的油茶林烧毁，上报为荒山后成立国营五峰林场。对被告毁林占地行为，原告多次要求相关部门处理，湘东区林业局于2009年7月22日作出《关于对湘东区东桥镇鸭路村陈**、五峰村何**等村民要求解决五峰村林场侵占村民林地等问题的答复》，将本案所涉林地所有权确权给村民小组集体、林地使用权确权给山主、林木所有权和林木使用权确权给五峰林场。原告认为，被告在林权登记申请表上原告村民签名系伪造的情况下，将本案所涉林木所有权、林木使用权确权给五峰林场的行为，对原告方的权利义务产生了实质影响，且该具体行政行为没有法律依据，故起诉至法院，请求：1.撤销湘东区林业局于2009年7月22日作出的《答复》；2.归还侵占的林地使用权，赔偿28年使用费用共计一亿二千万元；3.赔偿1986年烧毁村民13000多亩经济林的经济损失六百五十万元；4.赔偿烧毁原告林木重新补种油茶林费用六千五百万元。

原告就其诉讼请求向法庭提交的证据有：1.湘东区林业局于2003年8月18日向萍乡日报社作出的关于对五峰村村民状告五峰林场对林木间伐收入不合理分配的答复。证明湘东区林业局和湘东区人民政府合伙在东桥镇烧毁、侵占原告的经济林。2.东桥镇粮管所会计刘**2010年6月7日出具的证明，证明原告有交公油的任务，被告烧毁的不是荒山，而是原告的油茶林。3.林权登记申请表一份，证明湘东区林业局在林权登记申请表上伪造村民刘**签名。

被告辩称

被告湘东区林业局辩称：1.湘东区林业局按照省、市林业局和区信访局做好息访工作的要求于2009年7月22日作出的《答复》属于正常的信访回复，系行政机关内部指导性意见或建议，未对原告的权利义务产生实质影响，不是具体行政行为；2.针对原告要求撤销《答复》的诉讼请求，被告认为依据《中华人民共和国森林法》规定，林*争议应由各级政府确权处理，湘东区林业局无权处理林*争议，作出的《答复》只是指导性建议，而非确权；3.原告要求赔偿经济损失的请求属于民事诉讼范畴，不属于本案受理范围，且湘东区林业局非侵权责任人，不应承担侵权责任；4.原告的起诉不符合受理条件。首先原告属于重复起诉，现在又以同一事实和理由起诉不应受理；其次，原告所诉“具体行政行为”已不存在。湘东区林业局已于2011年8月16日撤销了该《答复》，并致函原告所属村委会。

经庭审质证，原告对被告提供证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该答复已经江西**民法院判决确认为具体行政行为，而不是行政机关的指导性意见。对证据2无异议。对证据3的三性均有异议，提出从未收到过也未听过该撤销《答复》的函。

被告对原告提供证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，被告向萍乡日报社作出的答复不能达到原告证明被告与湘东区政府在东桥镇合伙烧毁、侵占原告经济林的目的。对证据2基于该份证据系复印件，故对真实性存在怀疑，证据内容与证明目的没有关联。对证据3真实性存在异议，且证明目的与本案无关联。

对上述证据材料，本院综合认定如下：

一、对被告提供的证据1，真实性予以认定，但达不到其证明目的。该《答复》的具体行政行为属性已经（2011）赣行终字第11号生效判决书予以确认。对被告提供的证据2，与认定本案事实，审查被告所作出的《答复》是否合法相关联，可作为认定本案事实的依据。对被告提供的证据3，原告主张从未收到也未听到过该撤销答复的函，且被告也未提供证据证明该撤销答复的函已送达给相关的村委会，故本院不予采纳。

二、对原告提供证据1的真实性予以认定，但达不到其证明目的，被告向萍乡日报社作出的答复并未涉及到原告所主张的被告与湘东区政府在东桥镇合伙烧毁、侵占原告经济林的事实。对原告提供的证据2，经审查，该份证据系东**所会计出具的证明，证明原告有交公粮油脂任务的事实，与本案认定《答复》是否合法不具有关联性，故本院不予确认。对原告提供的证据3，经审查，与本案认定《答复》是否合法不具有关联性，本院不予确认。

本院查明

本院依据上述有效证据认定如下事实：八十年代至九十年代初，萍乡**峰林场先后与湘东区东桥镇五峰村、鸭路村、坑背村村委会签订了《联营营造速生丰产林合同》，约定由当地村民提供自留山给五峰林场使用，长期联营，由五峰林场投资并造林育林，林木权归五峰林场所有，产生利润双方按三七分成。在五峰林场经营过程中，原告方村民为要求归还林地使用权等问题多次向有关部门上访。2009年7月22日，湘东区林业局就湘东区东桥镇鸭路村陈**、五峰村何**等村民要求五峰林场将联营山林的经营权归还村民等问题，向湘东区东桥镇各有关村委会作出了一个书面答复，即《关于对湘东区东桥镇鸭路村陈**、五峰村何**等村民要求解决五峰村林场侵占村民林地等问题的答复》，该答复的主要意见为：1.根据中**省委、江西省人民政府赣发（2004）19号文件《关于深化林业产权制度改革的意见》必须确保国有林场权属稳定的政策精神和江西省林业产权制度改革领导小组赣*改字（2006）1号文件《关于林业产权制度改革若干问题的指导意见》中有关国乡联营山林权属处置意见的要求，认为五峰林场与东桥镇五峰、鸭路、坑背三个村村民的联营山林应当继续由五峰林场经营管理，联营山林的林地所有权证发给所属村民组，林地使用权证发给村民，林木所有权、使用权证发给萍乡市五峰林场。2.责成五峰林场尽快与村民对原联营合同进行补充和完善，保障农户的合法权益。3.五峰林场与村民联营造林已成为不可争议的历史事实，在法律尚未认定是侵权行为之前，联营山林暂不能归还村民自主经营，对于村民要求五峰林场赔偿侵权造成的经济损失的诉求，因不能认定不予支持。4.建议东桥镇政府进一步做好五峰、鸭路、坑背三个村委会和广大村民的思想工作，树立顾全大局，着眼发展，互惠互利的意识，积极促成场地双方冷静地、有诚意地认真解决争执多年的权益纠纷问题。5.如在各级再次调解不成功的情况下，建议由村民申请合同仲裁机构裁决或村民诉诸法院依法作出判决。湘东区林业局作出答复后，原告不服，于2009年11月5日向湘东区人民政府申请复议。湘东区人民政府于同年11月6日作出湘府复不字（2009）第4号不予受理复议申请决定书，原告不服向萍乡**民法院提起诉讼。萍乡**民法院于2010年8月6日作出（2010）萍行初字第4号判决书，维持湘府复不字（2009）第4号不予受理复议申请决定书。原告不服上诉至江西**民法院，江西**民法院于同年12月18日以原审遗漏了必须参加诉讼的当事人为由，作出（2010）赣行终字第22号裁定书，撤销（2010）萍行初字第4号判决书发回重审。萍乡**民法院追加第三人后重新开庭审理了此案，并于2011年4月6日作出（2011）萍行初字第1号判决书，维持湘府复不字（2009）第4号不予受理复议申请决定书。原告不服上诉至江西**民法院，江西**民法院于同年7月25日作出（2011）赣行终字第11号判决书，撤销（2011）萍行初字第1号判决书，撤销湘府复不字（2009）第4号不予受理复议申请决定书，由湘东区人民政府重新作出具体行政行为。湘东区人民政府于2011年9月27日作出（2011）湘行复字第6号决定书，维持湘东区林业局作出的《答复》。原告不服该复议决定向萍乡**民法院提起诉讼，萍乡**民法院于2013年8月2日以原告错列被告且拒绝变更为由，作出（2013）萍立行初字第1号不予受理裁定书。起诉不人不服，上诉至江西**民法院，江西**民法院于2014年5月4日作出（2014）年赣行终字第12号判决书，维持原审中对湘东区人民政府起诉不予受理部分，撤销原审中对湘东区林业局起诉不予受理部分。萍乡**民法院于2014年6月4日指定我院审理此案。本院经审查起诉人提交的诉讼材料发现：起诉人递交起诉状为复印件，起诉人签名均为复印，且委托代理人缺少相应村民组的授权委托书。经多次通知，起诉人拒绝向本院提交起诉状原件及授权委托书。本院于2014年8月11日作出（2014）湘行初字第1号不予受理裁定书，起诉人不服上诉至萍乡**民法院。萍乡**民法院于2014年9月23日作出（2014）萍立行终字第11号行政裁定书，撤销（2014）湘行初字第1号行政裁定书，由湘**民法院在（2014）赣行终字第12号行政裁定的范围内立案审理。

本院认为

本院认为，被告湘东区林业局于2009年7月22日作出的《答复》中“处理意见或建议”第1条：萍**峰林场与东桥镇五峰、鸭路、坑背三个村村民的联营山林应当继续由五峰林场经营管理，联营山林的林地所有权证发给所属村民组，林地使用权证发给村民，林木所有权、使用权证发给萍**峰林场。该《答复》对双方争议林地、林木的所有权和使用权进行了确权，对原告的权利义务产生了实际影响，属具体行政行为。被告辩称该《答复》系行政机关内部指导性意见或建议，未对原告的权利义务产生实质影响，不是具体行政行为的意见，本院不予支持。依据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”。被告作为区林业主管部门对争议林地、林木的所有权、使用权进行确权的行政行为属超越职权，依法应予撤销。原告要求撤销湘东区林业局于2009年7月22日作出的《答复》的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。庭审中被告提出2011年8月16日已撤销了该《答复》，但无证据证明该撤销《答复》的函已送达给相关村委会，原告亦表示从未收到和听说过该撤销的函，且湘东区人民政府于2011年9月27日作出（2011）湘行复字第6号决定书，维持了该《答复》。因此，被告提出的“具体行政行为”已不存在的辩称意见，本院不予支持。另外，本案中原告要求归还侵占的林地使用权，赔偿28年使用费用一亿二千万元，赔偿1986年烧毁村民13000多亩经济林的经济损失六百五十万元，赔偿烧毁原告林木重新补种油茶林费用六千五百万元等，上述请求均属于民事法律调整范畴，超出本案审理范围，故被告对该请求的辩称意见本院予以支持。依据《中华人民共和国森林法》第三条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释﹥》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销湘东区林业局于2009年7月22日作出的《关于对湘东区东桥镇鸭路村陈**、五峰村何**等村民要求解决五峰村林场侵占村民林地等问题的答复》。

二、驳回原告萍乡市湘东区东桥镇五峰村茶园组、凤形组、石祠组、大红组、丙甲组、决冲组、五丰组、新万组、上柞组、大冲组、大万组、大祠组、金狮组、大园组、东坑组，鸭路村大园组、新建组、广坑组、荆坪组、源台组、团冲组、桐子坡组，坑背村高桥组、常青组等25个村民组的其它诉讼请求。

案件受理费50元，由被告湘东区林业局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省**民法院。

裁判日期

二〇一五年二月三日