张某某与平阴县人民政府诉县政府行政征收一审行政判决书

审理经过

原告张某某不服被告平阴县人民政府作出的《平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定》，于2014年2月19日向本院递交起诉状，本院于同日受理后，向被告平阴县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼过程中，原、被告双方申请中止对本案的审理，本院依法作出中止审理裁定，恢复审理后，本院依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理，原告张某某及其委托代理人苏某某、被告的委托代理人王某某、吕某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2011年4月11日，被告平阴县人民政府发布了《关于公布新天地片区国有土地上房屋征收决定的公告》，在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收实施单位未与张某某等4户房屋被征收人达成补偿协议。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条第一款和《平阴县城新天地片区补偿安置方案》的有关规定，2013年12月6日，平阴县人民政府作出了《平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定》，2013年12月10日，在被征收房屋一楼外墙和县政府公告栏张贴了该补偿决定。

原告诉称

原告张某某诉称：一，补偿决定依据的事实不正确，证据欠充分。1、关于房屋的性质。该补偿决定依据平阴**管理局（原）颁发的房产证将四户房屋的性质确认为商住房。但依据本案被告平阴县人民政府颁发的平国用（2001）字第051号国有土地使用证等四个土地使用证确认土地的用途为“商业服务业”。对于房屋性质，原告方认为应以土地证确认的性质为准。原**管局作为县政府的下属房产登记行政管理部门，其登记的效力不应高于县政府，更况且房管部门的登记属误写，而在实际使用过程中，该楼房一直作为商业经营使用，故补偿决定应从实际出发，对房屋性质应认定为商业经营用房，二层及以上不应认定为住宅。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。补偿决定将商业用房按住宅补偿显然使原告房产的价格被低估，对原告极不公平，亦不符合法律规定。2、评估机构的选定不合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定，房地产评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，评估机构完全由被告选定，不具有公正、公平性，违反独立、客观、公正的原则。二、被告所作补偿决定，原、被告双方已协商进行产权调换，但仅对安置房屋的面积产生争议。被告给出的产权调换政策有损于被征收人的合法权益。首先，被告按两种性质房屋进行产权调换不正确，因为原告的房屋属商业用房；其次，调换原则应按照等价交换原则进行，即应补足原有面积，超出部分的房屋面积，亦应按照等价交换的原则双方进行协商，而非被告一方决定按开盘价格优惠5%；再次，如若被征收人按现有房产再纵深五米进行安置，所补价款较高，给被征收人造成沉重经济负担，并使被征收人陷入困境，按照法律规定，被征收人应提供不同面积、套型的房屋供被征收人根据自身经济条件、实际生活、经营需要等因素进行选择；第四，被征收人地下室显属建筑不可分割的一部分，而被征收人不作产权调换，按照附属物进行处理，对被征收人极不公平，极不合理。根据国办发明电（2003）42号文规定的精神，被征收人的地下室应为补偿范围。且《中华人民共和国物权法》赋予物权人充分发挥物的效能之决对支配权。目的是使能尽其所用，只要行使这一权利时没有违反法律禁止性规定，没有侵犯社会公共利益记起他人的合法权益，就应当予以认可。故征收人将地下室按照附属物处理，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的精神。三、补偿决定违反法律规定。补偿决定第三条规定：“被征收人应当自本征收补偿决定公告之日起20日腾空被征收房屋。被征收人选择货币补偿的，自腾空被征收房屋之日起7日内一次性全部支付补偿款。被征收人选择房屋产权调换的，自腾空被征收房屋之日起7日内一次性支付搬迁费和临时安置费。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条明确规定，实施征收的房屋应当遵照“先补偿，后搬迁”的原则，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内搬迁。而补偿决定第三条显然确定的是“先搬迁、后补偿”原则，此条规定不能有效保障被征收人的合法权益，不能防止征收人的征收行为给被征收人造成侵害，因而补偿决定本条严重违法。为维护原告的合法权益，遂诉至本院，望法院作出公正处理。

原告提交了以下证据：1、张某某身份证复印件；2、本案涉案房屋所有权证；3、本案涉案房屋国有土地使用证；4、平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定（以下简称“补偿决定”）。

被告辩称

被告平阴县人民政府辩称，一、征收主体、实施主体合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条规定，平阴县人民政府负责本行政区域内房屋征收与补偿工作。平阴县住房和城乡**委员会是人民政府确定的房屋征收部门，县住建委可以委托平阴县城市改造投**理中心作为房屋征收实施单位。因此，对原告房屋实施征收，征收主体、实施主体合法。二、被告作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据充分。原告居住房屋根据其持有的国有土地使用证、房屋所有权证均载明一楼使用性质为商业用房，二三四楼为住宅。其房屋面积由房权证记载和专业评估机构测量，其房地产价值由专业评估机构评估。因此，对其房屋补偿的事实足以认定。三、房屋征收程序合法，适用法律正确。新天地片区改造项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。房屋征收程序严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施。2011年2月24日，平阴县城市改造投**理中心制定了《关于平阴县城新天地片区国有土地上房屋征收与补偿问题的请示》（内附《平阴县城新天地片区补偿安置方案》、《平阴县城新天地片区拟征收国有土地上房屋清单》、《平阴县城新天地片区社会稳定风险评估报告》）上报县政府。平阴县人民政府就该片区房屋建设活动是否符合平阴县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和县城总体规划，与县发改委、县国土资源局、县规划局征询意见，2011年4月11日，县政府发布《关于公布新天地片区国有土地上房屋征收决定的公告》。在征收补偿方案确定的签约期限（90日）内，房屋征收实施单位未与四户房屋被征收人达成补偿协议。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和《平阴县城新天地片区补偿安置方案》的有关规定，2013年12月6日，我机关作出《平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定》，2013年12月10日，在被征收房屋一楼外墙和县政府公示栏张贴了该补偿决定公告。四、地下室补偿有法可依，补偿合理。根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（实施细则）第二十八条及《平阴县城市房屋拆迁管理办法》（试行）第十五条规定：房屋权利人的原储藏室或配房等附属物，不作产权调换，按重置成本评估确定，由拆迁人给予货币补偿。原告所称地下室高度超过2.2米，按照《中华人民共和国国家标准GB／T17986-2000》321（c）：地下室、半地下室及其相应出入口，层高在2.20m以上的，按其外墙（不包括采光井、防潮层及保护墙）外围水平投影面积计算全面积。由济南信**限责任公司出具的评估报告也是按照地下室全面积予以评估，故补偿合理。五、补偿决定符合新天地总体规划，补偿到位。按照新天地整体规划，原告被征收房屋所处位置为道路红线退后区域，且退后规划建筑物均为二层沿街商业房，并整体设计房屋纵深，故按照原告被征收房屋性质，不能实施一体安置。若原告坚持要求一体安置，按照《平阴县城市房屋拆迁管理办法》（试行）第十二条第三款规定：被拆迁人选择房屋产权调换的，安置房屋和被拆迁房屋的价格均按照法律、法规和本办法规定的货币补偿方式进行评估确定。双方结清差价后，安置房屋的产权归被拆迁人所有。因此补偿决定符合新天地总体规划，补偿到位。综上，被告作出的《平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，请求法院依法维持被告作出的补偿决定。

被告向**提交了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：

平阴县2012年国民经济和社会发展计划；

关于新天地片区申请补偿决定的申请；

关于新天地片区国有土地上被征收房屋调查情况的公示；

平阴县人民政府关于对新天地片区国有土地上房屋实施征收的决定【平政字（2011）25号】；

平阴县人民政府关于公布新天地片区国有土地上房屋征收决定的公告【平政发（2011）6号】；

平阴县人民政府关于同意平阴县城新天地片区改造补偿安置方案的批复；

拆迁冻结通告；

对拆迁公告进行张贴的照片；

实施房屋征收与补偿委托书；

对房地产评估机构进行公示进行公告的照片；

张某某房地产评估报告书及送达回证；

平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定（以下简称补偿决定）；

对补偿决定进行张贴的照片；

与张某某磋商记录3份；

张某某房屋所有权（初始）登记申请审批书；

拆迁公告；

关于平阴县城新天地片区片区改造项目社会稳定风险评估报告；

新天地安置房项目工程规划图；

《国有土地上房屋征收与补偿条例》；

《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》实施细则。

以上证据、依据，被告用以证明其作出的具体行政行为行政程序合法、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。

经庭审质证，本院对证据作出如下确认：

对于原告提交的1号证据，证实原告具有本案诉讼资格，被告对此无异议，本院确认为有效证据；原告提交的2号证据，原告用以证实其就本案房屋享有合法所有权及载明的房屋面积、用途，被告对其真实性无异议，本院确认为有效证据；原告提交的3号证据用以证实原告房屋的土地使用性质为商业服务业，被告对其真实性无异议，本院确认为有效证据。被告提交的4号证据为被告作出的补偿决定，被告对此无异议，本院确认为有效证据。

本院查明

被告提交的1-8号证据，用以证实被告按照平阴县2012年国民经济和社会发展计划，对平阴县城新天地片区实施改造，经过调查摸底，充分了解了新天地片区的房屋状况，制作了房屋清单。经过县政府审批，制定了新天地片区房屋征收补偿安置方案并进行了公告。原告对此无异议，本院依法确认为有效证据。被告提交的9号证据，用以证实被告下属机关平阴县住房和城乡建设管理委员会将新天地片区房屋征收与补偿工作委托给平阴县城市改造投**理中心予以实施，原告对此无异议，本院依法确认为有效证据。对于被告提交的10号证据，证实经征询被征收人的意见，多数被征收人同意选择济南信**限责任公司作为新天地片区房屋征收补偿的房地产价格评估机构，平阴县城市改造投**理中心对这一结果进行了公示。原告对其真实性无异议，但认为该评估机构完全由被告指定，违反了法律规定。原告对其主张未提供相应证据加以证实，且平阴县城市改造投**理中心将评估机构征询房屋被征收人意见并进行公示后，并没有房屋被征收人提出异议，原告对此也未提出异议，本院依法确认为有效证据。被告提交的11-13号证据，原告对其真实性无异议，但对其评估意见以及按照评估意见作出的补偿决定有异议，……。被告提交的14号证据，证实被告就补偿安置方案多次与原告进行磋商，但未达成一致意见，原告对此无异议，本院依法确认为有效证据。被告提交的15号证据，用以证实原告房屋的用途为商住，原告认为其房屋用途应全部为商业用房，但未提供证据加以证实，本院依法确认其为有效证据。被告提交的16、17号证据，证实平阴县新天地片区改造项目自2010年9月份即开始立项进行拆迁、风险评估，并取得拆迁许可的事实，原告对以上两份证据的真实性无异议，依法确认为有效证据。对于被告提交的18号证据，系本案诉讼过程中形成的新天地片区安置房项目工程规划图，与本案无关联性，依法不予采信。被告提交的19、20号证据为被告作出具体行政行为的法律依据，原告对此无异议，本院依法予以确认。

经审理查明，按照平阴县2012年国民经济和社会发展计划，平阴县人民政府对平阴县城新天地片区实施旧城改造。平阴县住房和城乡**委员会作为县政府确定的房屋征收主管部门，组织实施平阴县城新天地片区的房屋征收与补偿工作。平阴县住房和城乡**委员会委托平阴县城市改造投**理中心承担房屋征收与补偿的具体工作。2011年4月11日，被告发布《关于公布新天地片区国有土地上房屋征收决定的公告》。在征收补偿方案确定的签约期限（90日）内，房屋征收实施单位未与原告张某某等四户房屋被征收人达成补偿协议。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和《平阴县城新天地片区补偿安置方案》的有关规定，2013年12月6日，被告作出《平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定》，2013年12月10日，在被征收房屋一楼外墙和县政府公示栏张贴了该补偿决定公告。原告认为该补偿决定认定事实错误，严重损害了原告的合法权益，遂诉至法院，要求撤销被告作出的补偿决定，并按照原告现有的商业房面积置换同等面积的房产，按照地下室现有面积置换同等面积的地下室或车库，或按照建筑面积给予产权置换或补偿。根据《〈济南市国有土地上房屋征收与补偿办法〉实施细则》第二十八条及《平阴县城市房屋拆迁管理办法》（试行）第十五条规定：房屋权利人的原储藏室或配房等附属物，不作产权调换，按重置成本评估确定，由拆迁人给予货币补偿。原告所称地下室高度超过2.2米，按照《中华人民共和国国家标准GB／T17986-2000》321（c）：地下室、半地下室及其相应出入口，层高在2.20m以上的，按其外墙（不包括采光井、防潮层及保护墙）外围水平投影面积计算全面积。由济南信**限责任公司出具的评估报告也是按照地下室全面积予以评估，故补偿合理。

本院认为

本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。……”。第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。……”。平阴县人民政府负责平阴县城新天地片区的房屋征收与补偿工作，并确定由平阴县住房和城乡**委员会作为房屋征收主管部门组织实施平阴县城新天地片区的房屋征收与补偿工作，平阴县住房和城乡**委员会委托平阴县城市改造投**理中心承担房屋征收与补偿的具体工作，于法有据。

本案争议焦点主要有：一、原告被征收的房屋用途为商住房还是全部为商业用房；二、评估机构的选定程序是否合法；三、对原告地下室的安置方案是否合理；四、被告的补偿决定是否违反“先补偿，后搬迁”的原则；五、被告适用《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》及《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法（实施细则）》是否正确。

对于第一个焦点问题，原告认为其房屋一至四层房屋用途均为商业用房，但根据原告提交的房屋产权证上记载房屋设计用途为商住，房屋平面图也记载一层为商服，二至四层为住宅，因此被告对原告的房屋一层为商业用房，二至四层为住宅进行补偿，有事实依据。

对于第二个焦点问题，原告主张被告选择济南信源**限责任公司作为新天地片区征收房屋的价格评估机构，违反法定程序，该评估机构完全由被告指定，违反了法律规定。但根据被告提交的证据，新天地片区房屋征收与补偿具体实施单位平阴县城市改造投**理中心就评估机构的选定征询房屋被征收人意见并进行了公示，并没有房屋被征收人提出异议，原告对此也未提出异议。因此，评估机构的选定方法既行之有效，又体现了对所有房屋被征收人的尊重，同时也体现了被告公正、公平、公开的工作原则。

对于第三个焦点问题，原告认为其地下室不应作为房屋的附属物进行补偿，应当按照实际面积置换同等面积的地下室或车库或按照建筑面积给予产权调换或补偿。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法（实施细则）》第二十八条规定：“被征收房屋依法配套建设的储藏室、简易房屋等附属设施，由房屋征收部门予以货币补偿，补偿价格由评估机构评估确定。”原告亦表示其地下室作为储藏室储存着机器设备和纸张，因此，被告对原告的地下室进行的货币补偿符合法律规定和原告地下室的功能，原告要求按照实际面积置换同等面积的地下室或车库或按照建筑面积给予产权调换或补偿，无法律和事实依据，本院依法不予支持。

对于第四个焦点问题，原告认为补偿决定第三项内容违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“先补偿、后搬迁”的原则，根据被告提供的证据，2011年4月12日，平阴县人民政府即作出关于对新天地片区国有土地上房屋实施征收的决定，因原告张某某等四户未能与平阴县城市改造投**理中心达成补偿协议，被告作出涉案补偿决定，被告的这一行为，并未违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，故对于原告的这一主张，依法不予支持。

对于第五个焦点问题，原告认为被告适用的《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》及《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法（实施细则）》是根据已经废止的《城市房屋拆迁管理办法》制定的，因此不具备法律效力。而根据《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，结合本市实际，制定本办法。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法（实施细则）》第一条规定：“为贯彻实施《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（市政府令第248号，以下简称《办法》），结合工作实际，制定本实施细则。”可见，《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》是济南市根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，结合济南市实际，制定的地方性法规，而《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法（实施细则）》是为实施《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的细化标准，上述两部地方政府规章未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因此，原告认为被告适用法律错误的主张没有事实和法律依据，本院依法不予支持。

综上，被告作出《平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定》，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、补偿方案适当，新天地片区补偿安置方案及本案补偿决定的作出每一步均经过公示，充分体现了被告公平、公正、公开的工作原则。故对于原告要求撤销被告作出的《平阴县人民政府对新天地片区内国有土地上征收的4户房屋实施补偿的决定》，并按照原告现有的商业房面积置换同等面积的房产，按照地下室现有面积置换同等面积的地下室或车库，或按照建筑面积给予产权置换或补偿的主张，依法不予支持。

依照《最**法院关于适用若干问题的规定》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告张某某的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告张某某负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月十日