张**等39人与汝城县泉水镇人民政府、汝城县市侵犯个体工商户经营自主权纠纷一审行政判决书

审理经过

原告张**等39人认为被告汝城县泉水镇人民政府（以下简称泉水政府）、汝城**理中心（以下简称市管中心）侵犯个体工商户经营自主权一案，于2015年4月21日向本院提起诉讼。本院于2015年4月21日受理后，于2015年4月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月9日、2015年9月28日公开开庭审理了本案。原告推选的诉讼代表人张**、朱**、欧夏莲及其委托代理人朱**、汤**，被告汝城县泉水镇人民政府的委托代理人何**、曾**，被告汝城**理中心的委托代理人何**、何**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告泉水政府、市管中心于2014年11月18日作出《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》。被告泉水人民政府于2015年4月27日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、关于确定全县农贸市场产权的请示报告，2、人大决议，3、汝城县发改委文件汝发改（2011）99号，4、建设项目选址意见书、建设用地批准书、国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让审批单、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，5、汝城**汝工商（2014）56号文件，6、《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》，7、汝城县公安局立案决定书。被告市管中心于2014年4月30日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据1、汝城县发改局文件汝发改（2011）99号，2、建设项目选址意见书，3、建设用地批准书，4、建设用地规划许可证，5、建设工程规划许可证，6、建设工程施工许可证，7、泉水镇农贸市场产权置换协议，8、汝**商局局汝工商（2014）56号文件，9、关于加强泉水镇农贸市场管理的通知，10、汝城县政府办文件汝*办发（2000）20号。

原告诉称

原告张**等39人诉称：泉水老农贸市场经过近百年的发展壮大，已经成为设施齐全，交易活跃繁荣的中心市场。张**等原告是通过自建或购买或租赁商铺及房产方式在老农贸市场经营的个体工商户。2011年下半年，被告泉水镇政府利用扩改泉水农贸市场之机，在泉水镇西黄村黄龙组另行新建了一个农贸市场，其实质是占用农田基本保护区新建市场，该市场于2014年竣工。两被告为配合新农贸市场开发商谋利，没有履行任何程序，于2014年11月18日通知原告，要求从当日起停止使用老农贸市场，在新农贸市场开墟的第一、第二墟，被告派出工作人员把住老农贸市场全部路口，阻止商户在老农贸市场摆摊，阻止老百姓进入老农贸市场交易。更为恶劣的是2014年12月7日深夜，几辆满载手拿铁棒、砍刀的汽车和几部铲车进入老农贸市场，对农贸市场交易大棚进行强拆，砸毁商铺的商户车辆，导致老农贸市场几乎变成废墟，严重影响原告的经营。原告特提起诉讼，请求法院撤销两被告作出的停止使用泉水镇老农贸市场的行政行为；请求判令两被告承担因其违法行政给原告造成的经济损失78万元；两被告承担本案的诉讼费用。原告张**等39人为支持其诉讼请求，向本院提供了下列证据：1、碑文照片一份，拟证明原老农贸市场的产权是集体所有；2、现场照片一份，拟证明泉水镇没有职权去阻止经营户自由交易；3、捐款碑文的照片一份，拟证明市场的权属并不明确；4、照片两份，拟证明新建农贸市场是属于西黄村的农田保护区，农田保护区的划拨单位是**务院。5、CD光盘一份，拟证明泉水镇人民政府连夜授权，采取强制执法手段，砸毁老农贸市场，阻止市场经营。6、郴州**民法院的行政裁定书一份，拟证明通知针对的主体是特定的，因此通知是一个具体行政行为；7、安徽省**民法院的行政判决书书，拟证明判例与本案基本相似，被告的行政行为应当依法予以撤销；8、派出所的询问笔录，拟证明开发商的拆除行为是经过泉水镇人民政府的授权。

被告辩称

被告汝城县泉水镇人民政府辩称：泉水原农贸市场始建于1970年代，占地面积4339平方米，原为11个简单砖瓦结构瓦棚，2005年由镇政府牵头，镇财政出资5万元、县市管中心出资15万元、社会统筹20万元进行改建，随着经济的发展，市场容量小、配套设施少、道路狭窄、人员拥挤、车辆堵塞等问题突出，给广大人民群众带来极大的不便和众多的安全隐患，2010年5月22日三星镇第十六届人大四次会议审议通过新建农贸市场的决定，经报**改委立项，县城乡规划局规划，县人民政府同意，2012年2月正式动工建设，2014年8月竣工。2014年10月30日汝城县工商行政管理局作出《关于泉水农贸市场迁移的批复》，同意撤销泉水老农贸市场，新农贸市场于2014年12月2日开市，原发放的老泉水农贸市场的《市场登记证》（431026-008）同时废止。答辩人的《通知》是针对所有到农贸市场厂棚交易的不特定对象，属执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，履行服务市场主体和营造发展环境，维护市场秩序职能的行为，行为合法，未造成原告张**等39人的损害后果，两者之间更不具有因果关系。综上所述，答辩人的行为不构成侵权，请求依法驳回原告张**等39人的诉讼请求。

被告汝城**理中心辩称：1、在泉水农贸市场迁移前，答辩人与泉水镇人民政府已依法办理了相关审批手续，不存在侵犯原告方经营自主权。在泉水农贸市场迁移之前，答辩人与泉水镇人民政府根据《湖南省城乡集贸市场管理条例》之规定，依法办理了立项、用地许可、规划许可、施工许可等审批手续，并申请汝**商局批准同意：撤销泉水老农贸市场，泉水新农贸市场于2014年12月2日开市，已按规定的程序办理了相关审批手续。泉水农贸市场的迁移，是为了加强市场管理，取缔马路市场，发展当地经济和方便群众生活的需要，同时新市场的启用，为新老个体工商户提供了设备设施更为完备、条件更为优越的集中公开经营商品的固定公共交易场所，是利民、惠民好措施，并未设立、变更或者终止原告方的经营权和经营范围，不存在侵犯原告方经营自主权的问题。2、答辩人已将泉水原老农贸市场产权置换给泉水镇人民政府。因建设新农贸市场，答辩人于2014年10月16日与泉水镇人民政府签订《泉水镇农贸市场产权置换协议》，将新老农贸市场置换，原老农贸市场土地使用权归泉水镇政府所有，新农贸市场的产权及土地使用权归答辩人所有。3、在老农贸市场拆棚砸车系开发商所为，与答辩人无关。原告方诉称2014年12月7日深夜在老农贸市场拆棚砸车之事，纯属开发商所为，已移交司法机关以涉嫌故意毁坏财物查处，与答辩人无关。综上，答辩人与泉水镇人民政府关于启用新农贸市场停止使用老农贸市场的行政行为依法办理了相关审批手续，符合发展经济和方便生活的需要，合法合理，并未侵犯原告方的经营自主权。请求依法驳回原告方的诉讼请求。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告泉水政府向本院提供的第2、3、4、5、7份证据、被告市管中心向本院提供的第1、2、3、4、5、6、8份证据、原告向本院提供的第1、2、3、4、5、6份证据，当事人之间对真实性没有异议，本院予以认证。对被告泉水政府向本院提供的第1份证据，系汝城**管理局于1988年10月30日向汝城县人民政府关于城乡场地及其服务设施归属权的请示报告，汝城县人民政府对该权属予以批复，明确了其产权属于工商行政管理部门所有，后经过一系列产权置换，泉水老农贸市场现已属于被告泉水政府所有，本院予以认证。对被告泉水政府向本院提供的第6份证据、市管中心提供的第9份证据即两被告2014年11月18日作出的通知，经庭审核查，原告张**等39人是围绕老农贸市场简单厂棚摊位四周经营的个体工商户，被告泉水政府、市管中心作出的《通知》针对的是停止老市场厂棚和摊位使用，并未停止周边个体工商户正常经营，因此，该通知侵犯原告的经营自主权的依据不足，本院认为，两被告作出通知主体适格，本院对该通知予以认证。对市管中心向本院提供的第7份证据，经庭审核查，1988年10月30日，汝城县人民政府对城乡集市场地及其服务设属的权属确认给汝城**管理局，后移交给市场服务中心，经政府批准，汝城**务中心更名为汝城**理中心，因此市管中心对该老农贸市场享有产权，2014年10月16日，两被告签订产权置换协议并未违反国家相关法律的规定，本院对该证据予以认证；对被告市管中心提供的第10份证据，根据湖南省人民政府湘政发（1999）24号文件和郴州市人民政府办公室郴政办发（2000）号文件，政府已经授权汝城**务中心（现更名为市场管理中心）相应的市场管理职权，本院对该证据予以认证。对原告提供的第7份证据，不符合证据要件形式，本院不予采纳。

本院查明

经审理查明：泉水镇老农贸市场占地面积4339平方米，有11个简单砖瓦结构瓦棚，原告张**等39人是围绕老农贸市场简单厂棚摊位四周经营的个体工商户。1988年10月30日，汝城**管理局就确认全县农贸市场产权的事项向汝城县人民政府请示报告，同年11月18日，汝城县人民政府确认全县城乡集市场地及其服务设施的权属归汝城**管理局。为推进工商行政管理体制改革和职能，强化市场监管和促进市场健康有序发展，湖南省人民政府、郴州市人民政府、汝城县人民政府分别于1999年和2000年下发《关于全省工商行政管理系统自办市场移交工作的通知》，以市、县为单位，设立市场服务中心，将工商行政管理部门独家投资建设的各类市场及与其他单位联合投资的产权份额移交给市场服务中心，明确了市场服务中心经营管理市场资产、负责市场内的物业管理、市场规划、市场开发和维修等一系列职责。2002年3月20日，汝城县人民政府批准汝城**务中心更名为汝城**理中心。2005年由泉水镇政府牵头，镇财政出资50000元，市管理中心出资150000元，社会筹款200000元将泉水老农贸市场改造成水泥结构厂棚及摊位。随着经济的发展，老农贸市场容量小、配套设施少、道路狭窄、人员拥挤等问题突出。2010年5月22日三星镇（现更名为泉水镇）第十六届人大代表大会第四次会议审议通过新建农贸市场的决定，会议决定在现有农贸市场西面西黄村机耕道以东，征用西黄村40亩土地，建设新型农贸市场与原有的农贸市场接轨使用。2011年6月9日汝城县发展和改革局作出关于汝城县三星镇泉水农贸市场扩改及基础设施建设工程的立项批复，同意汝城县三星镇泉水农贸市场及基础项目建设。同时办理了用地许可、规划许可、施工许可等审批手续。2014年10月16日，两被告签订《泉水镇农贸市场产权置换协议》，市管中心将老农贸市场的产权置换给泉水政府。2014年10月30日，汝城**管理局作出关于泉水农贸市场迁移的批复，同意撤销泉水老农贸市场，泉水新农贸市场于12月2日开市。2014年11月18日，泉水镇人民政府、汝城**理中心共同作出《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》，通知中明确规定新市场启用同时老市场（公共部分的厂棚、摊位等设施）停止使用。

另查明，新农贸市场开发商代表朱**多次要求被告泉水政府、市管中心拆除老农贸市场，被告泉水政府考虑维稳问题未同意拆除；2014年12月7日凌晨2时，朱**私自安排人员将老农贸市场水泥厂棚等设施拆除了一部分，并毁坏小汽车一辆，该事件公安机关已立案侦查。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点是：1、2014年11月18日，被告泉水政府、市管中心作出《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》的行为是否是合法，是否侵犯了原告的经营自主权？2、原告要求两被告赔偿经济损失780000元是否应予支持？

关于第一个焦点问题即被告泉水政府、市管中心作出《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》的行为是否合法，是否侵犯了原告的经营自主权的问题。

1988年11月18日，汝城县人民政府确认全县城乡集市场地及其服务设施的权属归汝城县工商行政管理局。2000年，为推进工商行政管理体制改革和职能，将工商行政管理部门独家投资建设的各类市场及与其他单位联合投资的产权份额移交给市场服务中心（现更名汝城**理中心），被告市管中心取得老农贸市场的产权。2014年10月16日，被告泉水政府和市管中心签订《泉水镇农贸市场产权置换协议》，泉水政府取得老农贸市场的产权，市管中心取得新农贸市场的产权。作为老农贸市场的所有权人泉水政府，其作出《通知》停止使用老市场的厂棚设施是其对自己民事权利的处分，符合法律的规定。其次，《湖南省城乡集贸市场管理条例》第九条第二款规定，迁移、合并、转让、撤销集贸市场，应当在作出变动决定之日起三十日内到工商行政管理部门办理变更、注销手续。根据《湖南省城乡集贸市场管理条例》第七条和湖南省人民政府、郴州市人民政府、汝城县人民政府分别于1999年和2000年下发《关于全商工商行政管理系统自办市场移交工作的通知》，分别授予被告泉水政府、市管中心对市场有市场规划的权利，但应履行相关的报批手续。作为市场管理的市管中心根据该条例履行了相关的报批手续，汝城县工商行政管理部门于2014年10月30日同意撤销泉水老农贸市场。两被告根据该批复发布通知，停止老市场中公共部分的水泥厂棚及摊位的使用，符合法律规定，是其正常的规制，停止老市场厂棚使用，并未停止周边个体工商户经营，亦未侵犯原告经营自主权。因此被告泉水政府、市管中心共同作出的《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》合法，没有侵犯原告的经营自主权。原告要求撤销两被告作出《关于加强泉水镇农贸市场管理的通知》的主张，理由不足，本院不予支持。

2、关于第二个焦点问题即原告的经济损失是否应予支持的问题。

原告主张因被告的行政行为侵害了原告的自主经营权，导致原告半年多无法正常经营，造成巨大的经济损失，按照个体工商户的年收入标准计算半年，要求两被告赔偿780000元。两被告未侵犯原告的经营自主权，且该损失属间接损失，不存在赔偿的事由，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，该损失不属于行政赔偿范围。其次，原告未向本院提供因两被告作出的《通知》造成损失的证据，因此，原告要求两被告赔偿的请求，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告张**、欧**、龙**等三十九人的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由原告张**、欧**、龙**等三十九人负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省**民法院。

（转**）

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裁判日期

二〇一五年九月二十八日