王**与乐昌**护局、乐昌市农业局农业行政管理-其他、环境保护行政管理二审行政裁定书

审理经过

上诉人王**因与被上诉人乐昌**护局（以下简称：“乐**保局”）、乐昌市农业局（以下简称：“乐昌农业局”）环境保护不履行保护财产权法定职责一案，不服乐昌市人民法院于2015年9月8日作出的（2015）韶乐法行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月28日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月20日进行了询问。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：乐***有限公司是从事硫酸生产的化工企业，该公司原厂位于乐*市经济开发区武江河岸边，后由于乐*城区的发展以及环境安全的需要。2005年该公司另行选址乐*市长来镇老虎头山岭下安口村附近计划扩建年产12万吨硫酸项目。2005年12月的环境影响报告书认为该项目建设符合国家的产业政策和乐*市城市规划要求，选址基本合理，在达到和完善各项环保措施后不会对环境产生明显的影响，从环保的角度看是可行的。2006年5月该建设项目环境影响报告书经韶关**局韶环函（2006）171号函批复同意后开始动工建设。2008年10月韶关**护局以韶环（2008）150号通知同意该公司废气排放口在线监控建设项目建成验收。2009年1月，该公司环保项目经韶关**护局以韶环审（2009）15号验收决定书同意环境保护“三同时”竣工验收。2009年4月，“乐*环保局”接到群众举报，该公司生产期间排放的废气导致附近乐*市长来镇安口村十多名村民出现身体不适并送院治疗，经被告执法人员现场核查，发现该公司工人违反操作规程使用污染物处理设施，致使处理设施不能正常发挥处理作用导致污染。为此，“乐*环保局”根据《中华人民共和国大气污染防治法》等法律法规的有关规定于2009年5月11日作出乐*罚字（2009）第006号行政处罚决定书，决定对该公司处以罚款伍万元的行政处罚。2012年1月，“乐*环保局”执法人员对该公司环保现场检查时，发现该公司在生产过程中存在废水直排到外环境的行为。为此，“乐*环保局”根据《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省环境保护条例》等法律法规的有关规定于2012年1月11日作出乐*违改字（2012）001号环境违法行为限期改正通知书，责令该公司立即停止违法排放废水并限期改正。之后，“乐*环保局”又以该公司违反上述法律法规的有关规定于2012年1月18日作出乐*罚字（2012）第001号行政处罚决定书，决定对该公司处以罚款肆万元的行政处罚。2012年2月20日，“乐*环保局”向该公司发出乐*（2012）6号《关于要求乐***有限公司强化环保整改的通知》。2013年3月13日，“乐*环保局”在该公司现场进行环保例行检查时，发现该公司购进一批含砷量高于环评要求的原材料（硫铁矿）自行用于技改项目试验后，责令其立即整改，对该硫铁原矿源及原矿全分析报告进行核查，并对其生产废水、固体废物（脱硫后的硫铁渣）、土壤进行釆样监测。对于其在技改项目试验中产生含砷较高的270多吨硫铁渣，要求该公司按环保要求全部运回到有处理资质的郴州**限公司进行处理，在随后的跟进督促检查中，上述硫铁渣已全部运回，同时要求该公司以后对废渣固定堆放、及时清理、及时向环保部门提交原矿全分析报告单。自该公司硫酸改扩建项目正式建成投产后至2015年3月停产的六年间，“乐*环保局”每年不定期地四至六次去往该公司对其污染防治设施及排污情况进行现场检查。同时，乐*市环境监测站也以该频次对该公司的废水、废气排放，固体废物（炉渣）浸出液进行实时监测并形成检测报告。在2012年至2014年的每年春节、国庆等重大节日前，“乐*环保局”均向包括该企业在内的本市各排污企业送达了节日期间保障环境安全的通知。2013年4月23日，王**以其种植的果树出现病态为由向乐*市长来镇人民政府书面请求派出技术人员进行鉴定，指导防治。2013年4月25日，乐*市长来镇人民政府以其技术员技术有限为由向本案“乐*农业局”请求派技术员进行鉴定指导。“乐*农业局”随后派出技术人员前往现场，对周边的农作物展开调查。“乐*农业局”根据乐*市环境监测站2013年6月27日对乐***有限公司周边环境空气的监测报告，结合现场观察，于2013年7月2日作出《粤北化工厂周边农作物受大气中二氧化硫危害分析报告》，报告综合分析认为目前该化工厂排放的二氧化硫对周边农作物的生长暂时没有造成危害。原审法院另查明，王**系广东省乐*市长来镇安口村村民，其认为2008年至2015年间种植的果树以及2011年至2015年鱼塘养殖的鱼类受到乐***有限公司排放的废气、废水、废渣污染而欠收、死鱼导致经济损失。在此期间，乐***有限公司通过协议、借条、收据等书面形式多次给予王**果树等农作物不定金额的补偿、赔偿，鱼塘的相关损失也在乐*市渔政大队的主持调解下达成了赔偿协议。现王**认为“乐*环保局”、“乐*农业局”在乐***有限公司化工生产期间造成的污染时未尽到各自的行政管理职责导致其经济受损为由，向本院提起行政诉讼，诉讼请求：一、确认“乐*环保局”对粤北化工有限公司环保不达标及偷排的违法行为监督管理不作为。二、请求追究“乐*环保局”对环境污染违法行为进行包庇的主要责任人的行政责任。三、请求“乐*环保局”、“乐*农业局”分别按60%和40%的责任比例赔偿因环境污染的违法行为造成王**农产品经济损失共计1245827.00元（按照乐*市长来镇政府报乐*市统计局的产量数据计算其24.5亩果树从2008年至2015年共8年的总产量以单价2.5元每斤共计损失1236346.00元；0.63亩鱼塘从2011年至2015年共5年以每年1896.32元共计损失9481.00元）。

一审法院认为

原审法院认为：本案的争议焦点是“乐昌环保局”、“乐昌农业局”是否对涉案企业开工建设、化工生产、排污过程中的环保设施、环保问题履行了各自的行政管理职责以及该行政行为与王**经济损失之间是否有直接因果关系。首先，“乐昌环保局”在涉案企业建设、生产、排污过程中，根据1989年颁布的《环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”第十三条第二款“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价……”第二十六条第一款“建设项目中防治污染的设旋，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用……”第二十九条第一款“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。”第三十八条“对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款……”以及《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等有关法律规定，协助、配合韶关市环保局做好环境影响评估、“三同时”项目验收，在涉案企业周边设立环境监测系统，每年不定期对涉案企业环保设施、排污情况进行现场检查、处理，在检查中发现或群众举报的环境污染事件按照《行政处罚法》等有关法律法规规定对涉案企业进行行政处罚。上述一系列具体行政行为，表明“乐昌环保局”已经履行了自己的环境保护行政职责。因此，王**主张“乐昌环保局”不履行法定职责，无事实依据，理由不成立，不予支持。另外，王**主张请求追究“乐昌环保局”对环境污染违法行为进行包庇的主要责任人的行政责任，依据不足且非本案行政审判权限范围，该诉讼请求本院不予支持。其次，“乐昌农业局”根据1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第七条第四款“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”《中华人民共和国水污染防治法》第八十六条“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理……”以及《中华人民共和国农业法》第九条第三款“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作……”等有关法律规定，在王**请求对农作物病状提供技术分析、指导时，“乐昌农业局”根据环保监测机构提供的环境监测数据及国家标准，经过现场调查和综合分析后提出专业的参考意见，为涉农事项提供了技术服务。另外，针对王**鱼塘的损失也按照职责组织涉事方进行调解。上述这些行政行为均是在履行自己的法定职责。再次，关于经济损失赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”和第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”等有权获得国家赔偿的法律规定，没有证据证明“乐昌环保局”“乐昌农业局”及其工作人员在行使行政职权时侵犯了王**的财产权益。根据2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第六条第三款“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”和第六十四条“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”的有关规定，王**可以就自己的经济损失向污染者进行追偿，现王**的经济损失已得到涉案企业一定金额的赔偿，其现要求“乐昌环保局”、“乐昌农业局”赔偿其经济损失没有事实根据和法律依据，不予支持。综上所述，本案王**的诉讼请求无事实依据，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王**的诉讼请求。

上诉人诉称

王**对原审法院的行政判决不服提起上诉称：自乐昌**有限公司于2012年9月在未有任何申报的前提下，私自生产剧毒砒霜一事，安口村民及村民小组领导曾十多次投诉到乐昌市长来镇人民政府及“乐昌环保局”，“乐昌环保局”一直不予理睬，直到半年后即2013年3月22日，“乐昌环保局”才到现场勘察，并认为无毒害。无奈之下，村民就在“乐昌环保局”有关人员所站之处取证，并自筹资金送到韶关**O研究所化验，结果是当时的每吨废渣尚可提取2.2公斤成品砒霜。因此多年来，因空气和废水的污染导致周边数百米内的农作物受到严重损害，鱼塘死鱼，西瓜腐烂，水稻污染，果树面临灭顶之灾。但是，“乐昌环保局”在2010年至2013年7月2月文件中，都明确地表示企业的一切排污全部达标。而乐昌**有限公司在其投产第二年即2009年9月，就因排放有毒气体造成近20名村民因吸入有毒气体中毒送医院抢救，2012年又违法生产砒霜，造成厂外废渣遍地，污水直排入武江河，空气污染情况群众也有反映。王**又于2014年12月24日凌晨2时，在乐昌**有限公司偷排时取样送原研究所化验，其结果是除原生产污水超标数百倍外，还含有大量的砒霜成份。不仅如此，2012年1月10日下午，经韶关**察分局与“乐昌环保局”对乐昌**有限公司现场检查，发现该公司存在如下环境违法：一、在生产过程中，未能按照环评及环保批复要求实行生产废水零排放的要求，在厂外废水应急处理池，擅自设立废水排污口，且应急池内的碱性、砷有毒废水直接由排污口向外排放到武江河，对武江河特别是乐昌市与乳源瑶族自治县交界断面的水质造成了一定的程度的污染。二、厂内未落实清污、雨污分流措施，部分清洗车间及厂内的废水未经处理直接流入应急池。三、作为备用的应急处理池，未按要求设立规范的废水循环回用系统，而是直接排放到外环境。乐昌**有限公司的上述行为，长达3年时间，严重地违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十条第二款、第二十二条第二款以及《广东省环境保护条例》第十八条的规定，韶**保局来检查才发现，如果不来“乐昌环保局”可能还发现不了。此外，乐昌**有限公司未经申报，在总厂的授意之下，私自生产含有剧毒的产品。“乐昌环保局”提供资料称此举是试产，但所提供的资料证明，2012年12月又调入500吨材料，剩余生产材料尚存270吨，依生产时间、产量及尚存原材料推算，不是试产，而是正常生产，其产品含砷极高，经王**在废渣上取样化验是砒霜。对如此严重的违法行为，“乐昌环保局”对尚存的原材料不封存、不上报、不追查，不作司法上的处理，属于行政不作为。至于对“乐昌农业局”的投诉，主要是环境受污染，农作物受到伤害后，农户不断投诉，“乐昌农业局”才派技术员到现场查看，但却在投诉协调情况汇报中称不存在污染，农作物生长基本正常。这次调查，没有通知当事人，没有当事人在场和签名，仅凭一面之词便认定农作物不存在污染。如果没有污染，就不会出现2009年9月份的村民中毒事件，亦不会出现长来镇人民政府维稳办于2011年8月16日对受害村民赔偿的调解协议。上诉请求：一、泡制文件欺骗社会和群众；二、极力充当违法企业的保护伞。

被上诉人辩称

“乐昌环保局”答辩称：一、王**的上诉请求与原审法院的判决事项无关，且已超出人民法院受案范围。王**起诉时提出的诉讼请求为：（一）确认“乐昌环保局”的行政不作为；（二）追究“乐昌环保局”的行政责任；（三）赔偿经济损失。一审法院判决结果为驳回王**的诉讼请求。而王**上诉提出的上诉请求为“一、泡制文件欺骗社会和群众；二、极力充当违法企业的保护伞。”王**上诉请求与原审法院审理和裁判的事项无关，已超出人民法院审理行政案件的受案范围。二、原判认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法。本案中，“乐昌环保局”在涉案企业易地搬迁的规划、建设、生产、排污等全过程中已依法严格履行自已的法定监管职责。（一）在涉案企业易地搬迁建设前，即要求企业按规定提交《环境影响报告书》并获得有权机关审批通过。（二）在涉案企业进行项目建设时要求其严格执行国家“三同时”制度，除安装相关防治污染的设备设施外，还要求该企业与市、县二级环保重点监控平台实现远程监视的“废气在线临近监控”项目必须跟建设工程同时完成并通过验收；（三）在涉案企业建成投产后对其生产排放的废气、废水及周边空气等进行不定期的监测和检查，并对该企业在生产中发生的环境污染事件严格按照《中华人民共和国行政处罚法》等法律规定给予行政处罚。因此，“乐昌环保局”在本案不存在行政不作为。而且，王**要求“乐昌环保局”承担其经济损失违反《中华人民共和国环境保护法》第五条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条和**务院《关于环境保护若干问题的决定》第七条有关：“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”等原则。综上所述，“乐昌环保局”已经依法履行了法定监管职责。请求二审法院维持原判，驳回王**的上诉请求。

“乐昌农业局”答辩称：原判正确，应予维持。“乐昌农业局”是地方政府农业行政主管部门。因此，王**诉请作为“乐昌农业局”承担其因环境污染所造成的经济损失，不符合《中华人民共和国环境保护法》第五条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条和**务院《关于环境保护若干问题的决定》第七条的规定。请求二审法院维持原判，驳回王**的上诉请求。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。经本院询问，王**明确定其起诉时的诉讼请求中有关：“确认乐昌市环境保护局未对粤北化工有限公司环保不达标及偷排的违法行为监督管理不作为；”的具体内容为：“第一次和第二次2001年1月份和2013年3月11月投诉的是水污染，2011年4月份是气体，这三次是到被上诉人办公室正面投诉，不是书面的。还有2013年3月22日是固体污染，电话投诉，被上诉人也派人到场。”经本院询问，“乐昌环保局”明确王**的投诉行为的内容：“我们资料显示只有一次，是2013年3月份的固体污染一次。”此外，有关询问内容如下：“审：上诉人所说四次投诉，被上诉人仅确认一次。之后有没有投诉过？王**：之后没有了，最后一次是2013年3月22日……审：除了2013年3月22日之外，请明确你认为还有三次向环保局投诉有什么证据予以证明？王**：有几份书面材料证明投诉后有的处理了，有的没有处理。审：一个是2008年4月份的协议书，2010年的协议书，2011年的协议书，还有一份2008年5月份的协议书，还有一份赔偿调解书。就是这四份是吗？王**：是……审：有什么证据证明向环保局的投诉？王**：一直没有书面的投诉报告。审：那怎么证明鱼死亡后向环保局投诉过？王**：没有。”

本院认为

本院认为，王**针对“乐昌环保局”“乐昌农业局”不履行保护财产权法定职责行为提起行政起诉，依法应当裁定驳回。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”明确了公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行保护财产权的行政不作为，应当提供证据说明起诉人已经向应当履行法定职责的行政机关递交了申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”明确了公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当写明具体诉讼请求，即具体的行政行为或者行政不作为。《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款规定：当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”本案王**起诉时递交的起诉状中所写“诉讼请求”涉及到诉行政机关行政不作为的内容为：“确认乐昌市环境保护局未对粤北**公司环保不达标及偷排的违法行为监督管理不作为；”没有明确“乐昌环保局”是对什么时候的投诉或者申请没有履行法定职责。因此，人民法院应当进行释明。经二审释明后，王**明确其针对“乐昌环保局”所诉的行政不作为共四次，即2010年1月，2011年4月，2013年3月11月，2013年3月22日。并明确了最后一次投诉是2013年3月22日。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”明确了公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护财产权法定职责而行政机关未履行的起诉期限，是向行政机关提出申请之日起两个月后起算，再至六个月后届满。本案王**向“乐昌环保局”投诉粤北**公司违法排污的问题，经查最后一次投诉是在2013年3月22日。依照上列规定，从2013年3月22日王**申请之日起算，可向人民法院提起行政诉讼的起算时间为2013年5月22日；从2013年5月22日起算至王**提起本次行政诉讼的时间2015年6月9日止，已经超过了六个月的起诉期限。依照《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项有关：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”的规定，本案应当裁定驳回王**的起诉。因此，原审法院判决驳回王**的诉讼请求不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销乐昌市人民法院于2015年9月8日作出的（2015）韶乐法行初字第23号行政判决。

二、驳回王**的起诉。

一、二审案件受理费各50元依法免交。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十一月三十日