海丰县平东镇大塘村委上东塘村民小组、海丰县平东镇大塘村委下东塘村民小组与海丰县人民政府土地权属处理纠纷二审行政裁定书

审理经过

上诉人海丰县平东镇大塘村委上东塘村民小组（以下简称上东塘）、上诉人海丰县平东镇大塘村委下东塘村民小组（以下简称下东塘）因与被上诉人海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）土地权属处理纠纷一案，不服海丰县人民法院（2014）汕海法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人负责人张**及其委托代理人陈尊场，上诉人负责人余*及其委托代理人罗**，被上诉人海丰县政府的委托代理人黄*、郭**到庭参加诉讼，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，讼争土地位于海丰县平东镇大塘村上东塘村前山下埔，面积316701平方米。上东塘虽在1957年前有使用管理诉争土地的事实，但在1957年至1977年间，山**土地曾由国营公平农场、解放军驻扎部队、汕**兵团、平**社、大**队使用。大**队于1977年最后撤出山下埔，该地曾经闲置。1982年间，上东塘村因下东塘村民在山下埔部分草地割草发生纠纷，经大**队干部调处，在山下埔划出部分草地给下东塘村民割草，但两村没有确认具体界线。1984年间，海丰县人民政府给上东塘村民张**、张**、张**、张**等核发位于山下埔包括湖仔、昂口山等地的自留山证。1986年间，下东塘村民叶*进等在与上东塘村民张**对换的自留草地上建房。据现有证据显示，1989年上东塘村因下东塘村民在山下埔部分土地种植松柏认为侵占其土地，遂要求平东镇司法所调处，但调解未果。2000年7月，上东塘村向平东镇人民政府提出申请，要求下东塘村归还上东塘村山地权属，下东塘村则于同年8月16日向平东镇人民政府递交《报告》，要求维持下东塘村原主、原耕的松地权属，并认为“叶*进兄弟建房是与张**的‘自留草地’对换”。2000年11月24日平东镇人民政府形成《关于大塘村委会上、下东塘两村山地权属争议处理意见的请示》，并制作了《上下东塘土地权属争议界线范围图》。2013年12月26日，上东塘向海丰县政府提出讼争土地权属争议处理申请，海丰县政府受理申请后通知下东塘答辩举证，并由国土部门负责调查，因上东塘与下东塘调解未果，国土部门以海国土资（2014）50号《关于平东镇大塘村委会上、下东塘两村土地权属争议处理意见的请示》和绘制《平东镇上、下东塘村土地争议范围划定方案图》呈交海丰县政府，海丰县政府于2014年5月8日作出海府土争决字（2013）001号《土地权属处理决定书》，上东塘及下东塘均不服，请求予以撤销。

一审法院认为

原审法院认为，讼争土地虽然经过国营公平农场、解放军驻扎部队、汕**兵团、平**社、大**队使用、闲置、上下东塘割草等使用事实，但仍未有充分证据证实诉争土地所有权有转移的手续。1982年间虽然上东塘与下东塘在山下埔划分过割草范围，但没有充分证据证明割草范围的明确界线。根据《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。海丰县政府有权根据历史，人口比例等各方面的因素作出土地权属处理决定。应当判决维持海丰县人民政府的土地权属处理决定，驳回上东塘与下东塘的诉讼请求。经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：一、维持海丰县人民政府海府土争决字（2013）001号《土地权属处理决定书》。二、驳回海丰县平东镇大塘村委上东塘村民小组、第三人海丰县平东镇大塘村委下东塘村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元由海丰县平东镇大塘村委上东塘村民小组负担。

上诉人诉称

上诉人上东塘不服一审判决上诉称，一、位于“山下埔”集体土地，权源清楚、权属合法，应受法律保护，任何单位、个人不得侵占。1、“山下埔”历史上是由上东塘祖先开发使用；2、没有证据证明两村划分具体割草范围；3、1984年初落实承包责任制，上东塘就所属山地依法办理了《自留山证》，确立上东塘所属山地所有权和使用权，不见下东塘提出异议。4、原审查明下东塘村民叶*进建房位置是上东塘村民张**的自留草地。二、下东塘目前使用的山地属于非法侵占。1、下东塘三次非法侵占上东塘山地共约300亩；2、下东塘的侵权行为，有其主张权利的依据证实，下东塘提供的《公证书》、《合同书》是见证侵权的事实、叶**等证人证言不是确认所有权的依据、提供海**委会盖章的《自留山证》无效；3、《关于大塘村委会上、下东塘两村山地权属争议处理意见的请示》是暗箱操作，未经政府批复，不是正式生效文件，不是主张权利依据。4、下东塘提供的主张权利的证据《合同书》约定土地范围内只有小部分在争议的山地范围内。三、被上诉人对本案作出的处理决定，严重违法。1、《土地权属处理决定书》违背听证程序；2、被上诉人以目前土地实际使用现状及双方实际情况、人口比例的理由来处理本案是错误的，《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条是指实际使用有所有权的本村集体土地，不是指实际使用没有所有权的他村集体土地，按人口比例重新分配他人的集体土地，目前没有法律依据，双方实际情况是上东塘村小人寡，贫困弱势，下东塘村大人众。综上，原审既已查明割草范围没有确认具体界线、查明叶*进建房是上东塘的自留山、查明上述争议范围的所有权没有转移手续，仍判决支持被上诉人，原审判决不顾事实，无视证据，适用法律错误，请求1、依法撤销海丰县人民法院（2014）汕海法行初字第5号行政判决；2、撤销海丰县政府海府土争决字（2013）001号《土地权属处理决定书》，判令被上诉人依法重新作出处理决定；3、本案诉讼费由被上诉人承担。

上诉人下东塘不服一审判决上诉称，一、原审认定事实不清。1、原审查明争讼土地位于上东塘村前，明显错误，该地与上东塘村有一段距离；2、涉案“山下埔”土地历来属于下东塘村民使用，大塘**调处是划分双方使用土地的范围，而不是划出部分草地给下东塘村民割草；3、大塘大队及双方村干部划分了割草范围，不可能没有明确线，并由此形成以界为限双方村民各自种植界线分明的事实；4、原审查明下东塘村民叶*进等与上东塘村民张**对换自留草地建房是错误的，叶*进建房是在下东塘土地使用范围内建房；5、原审查明下东塘向平东镇人民政府递交《报告》不符事实，该《报告》没有原件，不是下东塘出具的；6、《土地权属处理决定书》附件争议范围划定方案图中西南路往西南镇方向右侧的土地实际使用情况，原审对该土地的使用情况未作认定是错误的。二、被上诉人对部分土地目前实际使用情况认定不清，导致对部分土地确权错误，《土地权属处理决定书》附件争议范围划定方案图中西南路往西南镇方向右侧的土地一直由下东塘村民种植，按目前的使用情况，该土地应当划分确权给下东塘。综上，请求1、撤销原审判决；2、撤销《土地权属处理决定书》中西南路往西南方向右侧的土地处理决定，责令被上诉人对该部分土地重新认定确权并作出处理决定。

被上诉人辩称

被上诉人海丰县政府二审答辩称，一、受理上东塘的申请后，通知下东塘进行答辩，由国土部门具体调查和调解。国土部门进行多次协调、调解未果，拟定处理意见报海丰县政府。政府在法定时间内依法作出处理决定，程序合法。至于上东塘提出的听证，并不是处理土地权属争议的必经程序。二、海丰县政府作出的行政行为具有事实和法律依据。国土部门及镇政府所查实的争议双方历史、目前土地实际使用现状及双方的实际情况，人口比例等为海丰县政府作出行政行为提供了事实依据。综上海丰县政府作出的《土地权属处理决定书》程序合法，一审判决正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉。

本院查明

经审理查明，2014年5月，上东塘与下东塘就“山下埔”面积316701平方米土地所有权发生争议，上东塘申请海丰县政府依法裁决“位于平东镇上东塘村前‘山下埔’约600多亩连片土地（四至：东至排仔顶，西至退水口‘伯公’神坛，南至昂口山顶，北至坪地锅麻堀。面积以实测为准）归上东塘集体所有”。下东塘村则要求以1982年两村划分的界线确定山下埔土地权属。海丰县政府于2014年5月8日作出海府土争决字（2013）001号《土地权属处理决定书》。决定本案争议土地面积316701平方米以村前小路为界，靠上东塘村部分面积93931平方米土地所有权确定为申请人上东塘村集体所有；其余面积222770平方米土地所有权确定为被申请人下东塘村集体所有。上东塘不服，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销海丰县政府作出的《土地权属处理决定书》。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”上诉人上东塘不服海丰县政府作出海府土争决字（2013）001号《土地权属处理决定书》，依照上述的规定，依法应当先申请行政复议。未经复议程序，原审法院对上诉人上东塘不服海丰县政府作出海府土争决字（2013）001号《土地权属处理决定书》的行政行为提起的诉讼作出判决，不妥，依法应予撤销。依照《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；……”的规定，依法应裁定驳回上诉人上东塘的起诉。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销海丰县人民法院（2014）汕海法行初字第5号行政判决；

二、驳回海丰县平东镇大塘村委上东塘村民小组的起诉。

本裁定为终审裁定

裁判日期

二〇一五年八月十一日