揭东钻宝科技**公司与揭阳市人民政府其他行政行为一案一审行政裁定书

审理经过

原告揭东钻宝**限公司诉被告揭阳市揭东区人民政府、揭阳市人民政府行政其他纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

原告诉称

原告揭东钻宝**限公司诉称，原告于2003年12月15日和2004年3月24日以出让方式取得275.04亩国有土地的使用权，国有土地使用证号码列：揭东国用（2003）字第359、360、361、362号，揭东国用（2004）字第055号。2005年初，因揭东县国土资源局局长被广东省人民检察院立案侦查，揭东县和开发区领导找到原告，要求原告按成本价每亩4.08万元补交275.04亩土地的出让金。原告因正在建设，资金紧张，一时无法拿出现金，他们遂要求原告签订《收回国有土地使用权协议书》（下称《协议书》），以应付省检，当时揭东县和开发区领导均保证，《协议书》只是应付检查，不会真的收回土地，等今后原告有资金将出让金补上，将手续完善就好。正因为如此，《协议书》根本就没有收回土地的具体位置、更没有规划部门确定的具体红线图，协议签订后，揭东县国土资源局也没有退还原告土地出让金，更没有收回土地，有关土地仍由原告占有使用至今。2009年1月份，开发区领导催促原告补交款项，称再往后人员政策变动，恐怕难以理清此事。原告遂于2009年1月15日汇款200万元，2009年9月15日汇款325.526万元，分两次将全部275.04亩土地应补缴的出让金525.526万元汇入揭东县国土资源局的账户，但揭东县国土资源局却于2009年9月22日退还原告183.31368万元，原告找开发区领导，开发区领导承诺他们会和揭东县国土资源局协调此事。

2015年2月9日，原告向揭东**源局申请查询土地登记情况，被揭东**源局告知部分土地被收回，要求原告办理土地使用权变更登记，原告要求提供政府文件，直到2015年3月18日，揭东**源局才提供了一份揭东府函（2005）第49号《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金的批复》）（下称《批复》）的复印件，原告对《批复》不服，于2015年4月13日向被告揭阳市人民政府提起行政复议，被告揭阳市人民政府于2015年6月8日作出揭府行复（2005）70号《行政复议决定书》，维持被告揭东区人民政府作出的《批复》。

原告认为，被告揭东区人民政府收回原告的国有土地，不符合《土地管理法》第五十八条的任何一种情形，没有法律根据，且《批复》没有附收回土地的红线图，不能确定具体位置，根本无法执行；现《批复》作出至今已10年之久，被告揭东区人民政府仍没有收回土地，也没有按批复退还出让金，根本没有执行，应当予以撤销。被告揭阳市人民政府在查明揭东区人民政府作出《批复》没有法律依据情况下，仍然维持原揭东县人民政府的《批复》，违反行政复议法的规定；原揭东**源局与原告签订的协议，是国土行政管理部门在行使土地管理职权中，与用地单位签订的协议，内容是补交土地出让金和收回国有土地使用权，该协议完全是行政协议，被告揭阳市人民政府将该协议认定为民事协议完全错误。而且，没有任何一条法律规定人民政府可以依据国土管理部门与用地单位的协议，收回国有土地使用权，被告揭阳市人民政府以该协议为唯一依据维持《批复》，明显不当。为维护原告合法权益，促进行政机关依法行政，特提起诉讼，请求：1、撤销被告揭东区人民政府作出的（2005）第（49）号《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金的批复》；2、撤销被告揭阳市人民政府作出的揭府行复（2005）70号《行政复议决定书》。

被告辩称

被告揭阳市揭东区人民政府辩称，一、原告称《协议书》只是应付检查，不会真收回土地是没有事实依据的。《收回国有土地使用权协议书》是原告因资金紧张，无法按成本价补交土地出让金，要求减少土地出让面积，原告才于2005年4月25日与原揭东县国土资源局、揭东经**理委员会是三方自愿签订的，是三方真实意思的表示，是合法、有效的。二、原告以《协议书》部分条款约定不明确而认为协议无法履行是错误的。原告称《协议书》根本就没有收回土地的具体位置不实，事实上《收回国有土地使用权协议书》三方明确约定回收土是原告位于绿色工业园杜鹃路北侧的国有土地。原告称没有规划部门确定的具体红线图，而推定协议书无效、无法履行说法是错误的。三、出让土地的行为合法，则减少出让面积收回部分土地的行为也是合法的。答辩人依法拥有出让土地的职权，属下的职能部门原揭东县国土资源局有权与原告签订《国有土地使用权合同》，当该合同被上级有关部门发现部分内容违法、且原告无能力完全履行时，双方同意对该合同进行变更补充，通过收回部分土地减少出让面积，使原来有缺陷的土地出让通过变更补充后符合法律法规的规定，故而才签订了《收回国有土地使用权协议书》。四、《批复》没有违法，不应被撤销。答辩人依据该《协议书》所作出的《批复》，当然也是完全合法的，不应被撤销。

综上所述，原告的《行政起诉状》缺乏事实依据和法律依据，答辩人所作出的《批复》也是完全合法的，不应撤销。答辩人请求法院依法裁定驳回原告的诉讼请求，以维护法律的权威和公正。

被告揭阳市人民政府对作出的行政复议决定辩称，一、答辩人作出揭府行复（2005）70号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确。1、揭阳市揭东区人民政府（原揭东县人民政府，以下简称揭东区人民政府）作出的揭**（2005）49号《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金的批复》依据充分，处理得当。答辩人作出维持该批复的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。2、答辩人作出维持该批复的行政复议决定适用法律正确。答辩人认为，原告没有证据证明《收回国有土地使用权协议书》的签订违背其真实的意思表示，且协议书内容没有违背法律法规的规定，因此，应认定返还80亩国有土地使用权及补交土地出让金系原告与原揭东县国土资源局、揭东经**理委员会自愿协商的结果，具有法律效力，故揭东区人民政府根据原揭东县国土资源局请示而作出的批复事实清楚，依据充分，内容合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项关于“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，答辩人作出维持揭**（2005）49号《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金的批复》的行政复议决定适用法律正确。二、答辩人作出维持批复的行政处理决定程序合法。答辩人于2015年4月13日收到原告要求撤销揭东区人民政府《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金的批复》（揭**（2005）49号）提出的行政复议申请，经审查，认为符合行政复议受案条件。经审查，答辩人于2015年6月5日作出揭府行复（2005）70号行政复议决定书，并通过邮寄方式送达当事人，整个过程严格按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条等规定程序进行。三、原告的起诉没有事实依据和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。1、原告提出《收回国有土地使用权协议书》仅仅是为了应付检查的主张缺乏事实依据。2、原告提出揭东区人民政府收回原告的国有土地不符合《土地管理法》第五十八条的任何一种情形，没有法律依据的主张有误。本案事实表明，原揭东县人民政府的批复是基于原揭东县国土资源局《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金问题的请示》及其所附《收回国有土地使用权协议书》而作出的，其中，协议书是三方协商一致的法律形式，是各方对于收回国有土地使用权及补交出让金涉及有关事项的确认，揭东区人民政府据此作出的批复没有违背原告的意思表示，也没有违反法律法规的规定，故原告以协议收回土地不符合《土地管理法》第五十八条规定为由，主张收回土地没有法律依据是错误的。综上所述，答辩人作出揭府行复（2005）70号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。原告要求撤销答辩人作出的行政复议决定书没有事实依据和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。

本院查明

经审理查明，2003年至2004年期间，原告以协议出让方式分别取得位于揭东城区曲埔路西、凤凰路地段的绿色工业园内的5宗国有土地使用权，面积总共约275亩。2005年4月22日，原揭东县国土资源局向原揭东县人民政府提交《关于试验区四个项目建设用地的整改意见的请示》（揭东国土资（2005）35号），同日，原揭东县人民政府作出《关于同意县实验区四个项目建设用地整改的批复》（揭**（2005）45号），同意由原揭东县国土资源局按照有关规定对涉案土地补收协议出让最低价与原出让价的出让差额或收回未建土地使用权。

2005年4月25日，原告、原揭东县国土资源局、揭东经**理委员会三方经协商，并就解决上述5宗国有土地使用权有关问题签订了《收回国有土地使用权协议书》，原揭东县国土资源局同意收回原告返还的国有土地使用权约80亩，原告已交付的80亩国有土地使用权出让金144万元由广东省**试验区退还原告，同时原告应补交土地出让金共342.21232万元。

2005年5月22日，原揭东县人民政府根据原揭东县国土资源局《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金问题的请示》（揭东国土资（2005）44号），作出《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金的批复》（揭**（2005）49号）。原告对该《批复》不服，于2015年4月13日向被告揭阳市人民政府提起行政复议，被告揭阳市人民政府于2015年6月8日作出揭府行复（2005）70号《行政复议决定书》，维持被告揭阳市揭东区人民政府作出的上述《批复》。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求如前。

本院认为

本院认为，本案审查的焦点是被告揭阳市揭东区人民政府作出的揭东府函（2005）49号《关于收回揭东钻**限公司部分国有土地使用权及补交出让金的批复》是否可诉的问题。该《批复》是基于2005年4月25日原告与原揭东县国土资源局、揭东经**理委员会三方签订《收回国有土地使用权协议书》后，根据原揭东县国土资源局的请示，被告揭阳市揭东区人民政府作出的内部审批行为，对外没有法律效力，属于不可诉的行政行为。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”和第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”的规定，本案中，被告揭阳市揭东区人民政府作出的《批复》属于内部行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，也没有侵犯原告的合法权益，该《批复》不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，被告揭阳市人民政府受理了原告的行政复议申请后，应依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并书面告知原告。但被告揭阳市人民政府受理后，将该《批复》作为一个具体行政行为审查并作出实体上处理，属于违反法定程序的情形，故被告揭阳市人民政府作出的揭府行复（2005）70号《行政复议决定书》应予撤销。综上，被告揭阳市揭东区人民政府作出的《批复》既不属于人民法院行政诉讼的受案范围，也不属于《行政复议法》规定的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

裁判结果

一、驳回原告揭东钻宝**限公司的起诉；

二、撤销被告揭阳市人民政府揭府行复（2005）70号《行政复议决定书》。

原告预交的案件受理费50元，予以退还。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月二十六日