桂林仁**有限公司与桂林市规划局城乡建设行政管理-城市规划管理一审行政判决书

审理经过

原告桂林市**有限公司请求撤销被告桂林市规划局作出的《建设工程规划许可证》（建字第450301201400323号）行政许可一案，本院于2015年4月1日受理后，于2015年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭审理了本案。原告桂林市**有限公司委托代理人秦**、被告桂林市规划局委托代理人韩**、第三人桂林财**责任公司、桂林市安**责任公司共同委托代理人卿艳瑛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告桂林市规划局于2014年8月26日作出《建设工程规划许可证》（建字第450301201400323号），该许可主要内容为“建设单位：桂林财**责任公司；建设项目名称：都市旅游休闲购物中心综合体；建设位置：漓江路19号；建设规模：壹*九层114576.94平方米［含计入容积率的住宅面积8400平方米、商业面积47689平方米（其中公共卫生间257.25平方米、消防控制室104.23平方米、物管办公室23.48平方米），不计入容积率的地上连廊面积1218.08平方米，地下室面积57269.86平方米（其中地下公共停车场28655.09平方米、设备用房2204.25平方米、公共配套设施服务用房26410.52平方米）］。附图及附件名称：建设用地规划许可证［编号（2005）149号］、高规管（2014）37号、市高规建审（2014）29号建筑工程设计审查意见书及经审定的建筑工程方案图。”

被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的依据、证据：证据1、2014年8月26日建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》（副本）；2、2014年8月19日桂林财**责任公司提交的《关于办理“财富名城”二期商住楼及地下车库规划许可证的申请》；3、2005年6月21日编号（2005）149号《建设用地规划许可证》；4、桂市国用（2005）第001055号、第001056号、（2006）第000514号、第000515号、第000516号国有土地使用权证；5、2014年8月7日市高规建技（2014）29号《桂林市规划局高新七星分局建筑工程设计审查意见书》；6、地形图两份；7、2014年4月10日高规管（2014）37号《关于调整市建规管（2007）348号规划定点的批复》及附图；8、2007年7月16日建规管（2007）348号《关于调整“财富名城”规划的定点批复》及附图；9、2005年6月21日市建规管（2005）315号《关于桂林财**责任公司新建“财富名城”商品房的建设用地规划定点通知》及附图；证据1至9证明：被告核发建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》的行政行为合法有效。10、2014年3月24日市规技（2014）12号《关于批复桂林财富名城二期规划调整的通知》及附图；11、2013年10月25日公示及附图；12、网站、公示栏、现场、桂林日报第六版公示图片；证据10至12证明：被告的公示合法。13、2008年3月18日建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》。证明：桂林财**责任公司为该许可的建设单位，即为该项目的被许可人。

对被告提交的证据，原告质证认为：对证据1的真实性是认可，合法性不认可，对证据2真实性认可，对证据3、4合法性、真实性认可，对证据5许可证与批准的面积不符，对证据6真实性，合法性认可，对证据7真实性认可，合法性不予认可，附图不知道是什么附上去的；对证据8、9真实性认可，对证明的内容不认可，建筑面积的密度不同，对证据10真实性认可，合法性不认可，建筑的密度变更了，对证据11真实性认可，对公示的时间不认可，对证据12，从登报的时间只有29天，并没有达到30天，照片不能证明贴照片的时间（公示时间），对证据13真实性认可。

对被告提交的证据，第三人质证认为：对以上证据真实性无异议。

原告诉称

原告诉称，原告在2014年11月17日桂林国家高新区住房和城乡建设局召开的拟颁发桂林财富名城二期工程的《建设工程施工许可证》听证会上才见到被告颁发的对财富名城原5#楼、13#楼重新进行规划的建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》，后原告上网查阅被告网站，发现被告于2012年11月19日、2013年11月6日在其网站上对财富名城二、三期重新规划进行公示。原告认为被告于2014年8月26日颁发的建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》除修改了建筑面积、容积率，还修改了原规划建筑总平面图，即该许可证对财富名城二、三期建设项目的控制性详细规划和修建性详细规划进行了修改，程序违法，应予以撤销。理由为：一、被告调整容积率不符合法定条件。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“……为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。《建设用地容积率管理办法》第七条明确了调整容积率的4个条件。而本案，被告调整容积率，不是为了公共利益需要而调整，也没有符合《建设用地容积率管理办法》第七条的4个条件，严重违法；二、被告调整容积率没有征求利害关系人即原告的意见，违反法定程序。1、2012年3月1日施行的《建设用地容积率管理办法》第七条明确了调整容积率的法定条件。第八条明确了拟调整的容积率不符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：“……（三）控制性详细规划组织编制机关应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行走访、座谈或组织听证”。第九条明确了拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：“……（三）城乡规划主管部门应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行走访、座谈或组织听证”。2、《中华人民共和国城乡规划法》第48条规定也明确了“组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见……”。3、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第12条规定控制性详细规划草案“公告的时间不得少于30日，……应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告”。第20条规定修改控制性详细规划的程序：一是进行专题论证，二是“编制机关应当采取多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证”。因此，修改控制性详细规划（其中包含调整建设用地容积率），除了在政府网站上公告，还必须在本地主要媒体和现场进行公示，并征求利害关系人的意见。本案，被告修改财富名城二、三期的控制性规划（调整容积率）、修改修建性详细规划等都没有在项目现场进行公示，更没有征求利害关系人即原告的意见等，严重违反法定程序；三、被告在报纸上公示的期限不足30天，违反法定公示期限。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第12条规定控制性详细规划草案“公告的时间不得少于30日，……应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告”。《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告……公告的时间不得少于三十日”。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第12条规定控制性详细规划草案“公告的时间不得少于30日”。根据被告在行政复议期间提供的材料显示：桂林财**责任公司《财富名城二期、三期规划调整公示》的公示期限为2012年11月4日至2012年12月4日，而被告在登报的时间为2012年11月6日，因此，实际的公示期限为2012年11月6日至2012年12月4日，只有29天，没有达到法定最低的30天；四、颁发建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》没有采取听证会的形式，也没有对原告（利害关系人）进行补偿，严重违法。《中华人民共和国城乡规划法》第50条第2款明确规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第18条规定：“（二）审定机关受理申请后，应当采取召开听证会等形式，听取规划地段内利害关系人的意见，经综合有关意见后，作出是否同意修改的决定。因修改修建性详细规划或者建设工程设计方案的总平面图给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。本案中，原告建设的正是5#楼、13#楼，现在重新规划，取消了该两栋楼的建设，修改为建设“休闲购物中心”。被告没有组织原告召开听证会，更没有补偿原告的损失，违反法定程序；五、在原告与建设单位桂林财**责任公司有争议的情形下不得颁发新的《建设工程规划许可证》。2007年5月8日，尹**与桂林财**责任公司签订《财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》，为更好履行协议，尹**成立了原告公司。原告陆续投入了9000多万元到建设项目中，完成了5号楼、13号楼的部分工程等，原告至今还持有2008年3月18日建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》。后由于第三方与建设单位桂林财**责任公司的诉讼、执行等，工程建设被迫停止。从2012年2月开始至今，原告与桂林财**责任公司就《财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》是否有效，以及是否继续履行协议开始诉讼，现今已经确定协议合法有效，但是对是否继续履行协议的诉讼至今尚未审结。而建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》所变更的内容正是原告建设的5#楼、13#楼，在双方的争议还没有最后结果的情形下，被告不应取消该2栋楼的建设、更不应对修建性详细规划进行修改，并颁发新的规划许可证。为此，原告向桂林市人民政府申请撤销建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》，桂林市人民政府复议维持了该许可证。原告认为建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》不符合法定条件、违反法定程序。原告特提起诉讼，请求依法判决撤销《建设工程规划许可证》》（建字第450301201400323号）许可；诉讼费由被告承担。

原告向本院提供了以下证据：证据1、建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》，证实被告作出的许可证，程序不合法，应予以撤销；2、建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》，证实原告持有该许可证，该许可证至今未被撤销；3、报纸复印件，证实被告是2013年11月6日登报，公示时间是2013年11月4日至2013年12月4日，未达公示必须30天的法定期限；4、市政复决字（2015）12号桂林市人民政府行政复议决定书，证实原告经行政复议，复议机关裁定维持建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》；5、（2012）星民初字第283号民事判决书，《桂林财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》，证明原告与第三人财富商业城于2008年1月17日签订的《桂林财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》合法有效，原告投入9000多万元到该项目。本案撤销的项目正是原告投资的项目，原告是本案的利害关系人；6、桂林市七星区人民法院（2013）星民初字第1014—1号民事判决书，桂林**民法院（2014）桂市民一终字第341号民事裁定书，对桂林仁**有限公司要求在本诉及反诉中追加第三人的通知，证明原告与第三人财富商业城之间就是否继续履行2008年1月17日的协议法院还未最后判决。在双方有争议的情形下，被告取消5号楼、13号楼的建设，作出建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》，对原告造成巨大经济损失。

被告辩称

被告辩称，被告核发建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》的行政行为合法有效。（一）被告具有核发建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》的法定职权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告具有核发建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》的法定职权；（二）被告进行行政许可程序合法。本案所涉项目的建设单位桂林财**责任公司于2014年8月19日依法向被告申请办理“财富名城”二期商住楼及地下车库的《建设工程规划许可证》。被告依法受理后，经审查，该项目符合城市规划的要求，被告于2014年8月26日向桂林财**责任公司核发了建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》。因此，被告的许可行为程序合法；（三）被告作出的行政许可有明确的法律规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”的规定，桂林财**责任公司土地使用权性质为出让土地。在出让土地进行工程建设而核发建设工程规划许可证是被告的职权，因此，被告作出的许可有明确的法律规定予以支持。同时，对原告诉请再作其他说明，（一）本案不涉及容积率调整。市建规管（2005）315号《关于桂林财**责任公司新建“财富名城”商品房的建设用地规划定点通知》批准的用地面积89440平方米，总建筑面积192580平方米。建规管（2007）348号《关于调整“财富名城”规划的定点批复》规定“调整后总建筑面积与上一轮规划总建筑面积相同”。高规管（2014）37号《关于调整市建规管（2007）348号规划定点的批复》及附图批准的用地面积为89440平方米，总建筑面积为192580平方米。容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。本案所涉项目的总建筑面积和用地面积在调整前后均未发生变化。因此，本案不涉及容积率调整；（二）公示合法。被告在本局网站、项目现场和桂林日报第六版于2013年11月4日至2013年12月4日对财富商业城公司漓江路财富名城二、三期规划调整进行了公示。在公示期间，被告未收到原告的意见和听证申请；（三）建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》已自行失效，原告无权提起行政诉讼。根据《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法（修正）》第三十二条第二款“建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证后，方可申请办理开工手续；经城市规划行政主管部门现场验线后，方可正式施工”和第三十六条第三款“建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后一年内未办妥用地手续，或者取得建设工程规划许可证后一年内未开工，又不办理延期手续的，建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证自行失效”的规定，桂林财**责任公司在2008年3月18日取得了建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》后，一年内未办理开工手续（即《建设工程施工许可证》），又未办理建设工程规划许可证的延期手续，故建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》已自行失效。另外原告不应当有诉讼主体资格。依据原《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”和第十三条第（四）项“与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”的规定，原告应当与具体行政行为有法律上的利害关系。本案中，原告是称其持有建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》，且与桂林财**责任公司签订了《财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》，才成为本案所涉项目的利害关系人提起本诉讼。现建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》已自行失效，且该许可的被许可人为桂林财**责任公司并不是原告，故原告并不是本案所涉项目的利害关系人，也就与被告的具体行政行为无法律上的利害关系，其无权作为本案原告提起行政诉讼。综上所述，被告核发建字第450301201400323号《建设工程规划许可证》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请法院驳回原告的诉请。

第三人桂林财**责任公司、桂林市安**责任公司陈述，原告将桂林市安**责任公司列为第三人是错误的。原告不具备本案行政诉讼的原告主体资格。本案行政许可行为合法应予以维持，请求驳回原告的诉讼请求。

对原告提交的证据，被告质*认为：证据1、2、3、4真实性、合法性没有异议，对证明内容有异议，并不是原告作为主体的行为，公示期是2013年11月4日到2013年12月4日，在公示期，其并没有收到原告的原告的意见和听证申请。证据5、6与本案无关。

对原告提交的证据，第三人桂林财**责任公司、桂林市安**责任公司质证认为：证据1-4真实性、合法性没有异议，证据5、6与本案没有关联性，与本案的纠纷无关，不是考量的范围，本案审查的是被告的行政许可，原告提供的证据不是本案审查的范围，也不能证明原告具有主体资格。

第三人未向本院提供证据。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：

对原、被告提交的证据，能够证明本案争议事实，证据来源合法，与本案有关联，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。

本院查明

经审理查明，被告在2005年对第三人桂林财**责任公司建设用地规划定点文为市建规管（2005）315号《关于桂林财**责任公司新建“财富名城”商品房的建设用地规划定点通知》，批准用地面积89440平方米，总建筑面积192580平方米。此后被告以建规管（2007）348号《关于调整“财富名城”规划的定点批复》进行过调整，但仍然规定“调整后总建筑面积与上一轮规划总建筑面积相同”。2014年被告下属高新七星分局以高规管（2014）37号《关于调整市建规管（2007）348号规划定点的批复》确定取消原规划5#商业公寓综合楼、13#公寓式住宅楼，调整规划为壹栋都市旅游休闲购物中心综合体。但该批复及附图批准的用地面积仍为89440平方米，总建筑面积为192580平方米。后被告于2013年11月4日在其官方网站及在2013年11月6日的桂林日报第六版对此调整标的建设项目规划程序予以公示。公示主要内容为：“该项目位于穿山东路和漓江东路交叉口东北侧，本次调整规划用地面积36238.47平方米，总建筑面积56089平方米，容积率1.55，建筑密度44.32%，绿地率30%。公示期为2013年11月4日至2013年12月4日，共30天”。公示期间，无人提出异议或听证申请。后被告于2014年8月26日向第三人桂林财**责任公司核发了《建设工程规划许可证》（建字第450301201400323号）。

原告法定代表人尹**于2007年5月8日，原**司于2008年1月17日与第三人桂林**有限公司各签订一份《桂林财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》，其中第二份协议系对第一份的确认。后原告完成5#、13#楼的土石方工程及地下基础工程。但由于第三人桂林**有限公司系列债务案件进入执行程序，受广西高院的指定，广西**级法院要求原告停建合作项目，并下达《撤离现场的通知》，原告遂停建该5号楼13号楼合作项目。

2008年3月18日被告给第三人桂林**有限公司核发了财富名城13号楼的《建设工程规划许可证》（建字第450301200800080号），第三人桂林**有限公司领取该证后一年内未办理《建设工程施工许可证》，也未向被告申请办理该证的延期手续。原告对于其于2008年1月17日与第三人桂林**有限公司签订《桂林财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》及由其完成5#、13#楼的土石方工程、地下基础工程情况未向被告披露。

本院认为

本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，现本案各方对被告具有作出《建设工程规划许可证》（建字第450301201400323号）许可的法定职权、《中华人民共和国城乡规划法》对该许可有明确规定无异议。因此，本案各方的争议焦点即为：1、原告是否适格；2、被告进行许可的程序是否合法。

关于1、原告是否适格。原告于2008年1月17日与第三人桂林**有限公司签订一份《桂林财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》后原告完成5#、13#楼的土石方工程及地下基础工程。而本案所涉《建设工程规划许可证》（建字第450301201400323号）正是对5#、13#楼进行规划调整，因此，原告系利害关系人。原告适格。

关于2、被告进行许可的程序是否合法。第一，关于公示30天的法定期限。本案中被告于2013年11月4日在其官方网站及在2013年11月6日的桂林日报对本案规划调整建设项目规划程序予以公示，同时公示包含了用地面积36238.47平方米，总建筑面积56089平方米，容积率1.55，建筑密度44.32%，绿地率30%，公示期为2013年11月4日至2013年12月4日共30天等主要内容。虽然公示期开始明确为2013年11月4日，而被告于2013年11月6日才在桂林日报公示，但被告并非于公示期满的2013年12月4日即马上予以许可，他人如有少于30天的法定期限异议，自可按桂林日报2013年11月6日公示时间进行30天延后救济。并且被告系于2014年8月26日才予以第三人桂林财**责任公司许可。因此原告所称公示少于30天的法定期限理由不能成立。第二，关于容积率调整。被告最初的市建规管（2005）315号《关于桂林财**责任公司新建“财富名城”商品房的建设用地规划定点通知》批准用地面积89440平方米，总建筑面积192580平方米。而本案所涉高规管（2014）37号《关于调整市建规管（2007）348号规划定点的批复》及附图批准的用地面积为89440平方米，总建筑面积为192580平方米。仍然未变。而容积率是一个小区的地上总建筑面积与用地面积的比率，本案的建设项目的总建筑面积和用地面积在调整前后均未发生变化，因此本案所涉的规划调整不涉及容积率调整。第三，关于听证会。因为原告对于其于2008年1月17日与第三人桂林**有限公司签订过《桂林财富名城5号楼13号楼房地产项目合作协议》及由其完成5#、13#楼的土石方工程、地下基础工程情况未向被告披露。而被告作为行政机关，也无义务发现潜在的利害关系人。并且从2013年11月6日桂林日报公示至2014年8月26日许可期间均无人提出异议或听证申请。因此，听证会问题与被告无关。第四，关于2008年3月18日被告给第三人桂林**有限公司核发的财富名城13号楼《建设工程规划许可证》（建字第450301200800080号）问题。因第三人桂林**有限公司在领取该证后一年内未办理《建设工程施工许可证》，也未向被告申请办理该证的延期手续。依据《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法（修正）》第三十六条第三款“建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后一年内未办妥用地手续，或者取得建设工程规划许可证后一年内未开工，又不办理延期手续的，建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证自行失效”、自2010年6月1日起施行的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条“建设单位或者个人应当在取得建设工程规划许可证后1年内取得建筑工程施工许可证；期满需要延续的，应当在期限届满30日前向城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府提出申请，经批准可以延续1次，期限不得超过1年。未获得延续批准或者在规定的期限内未取得建筑工程施工许可证的，建设工程规划许可证失效”的规定，《建设工程规划许可证》（建字第450301200800080号）在2009年3月18日后就失效。对此，被告应当按照《中华人民共和国行政许可法》第七十条第一项“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的”的规定进行建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》的注销手续。虽然被告未按此执行，但此系被告内部管理问题，并不能影响建字第450301200800080号《建设工程规划许可证》在2009年3月18日后就失效的情形。

综上，被告进行许可的程序是否合法。原告认为被诉行政行为违法，要求撤销的诉讼请求，因缺乏相应的事实证据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告桂林市**有限公司的诉讼请求。

本案案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于桂林市中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年六月二十六日