徐**、陈**等与珠海市国土资源局、珠海高新**理委员会资源行政管理-土地行政管理二审行政裁定书

审理经过

上诉人徐**、陈**因诉被上诉人珠海市国土资源局（以下简称市国土局）、被上诉人珠**管理委员会（以下简称高新区管委会）土地行政管理及行政赔偿一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法城初字第18号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：1986年11月20日，原珠海市永丰乡人民政府与张某某签订《永丰乡水果场承包合同书》，约定：永丰乡政府决定将在XX埔兴办的水果场交给张某某承包，指定由张某某在XX埔种植以荔枝为主的果木，其他品种由张某某自行决定；永丰乡政府提供6万元无息贷款给张某某作为办场资金，承包时间从1986年12月起至2006年12月止共20年；在承包期间内，如遇国家征用土地，（除）在未收果前征用可免予上缴永丰乡政府外，如在收果及征用时同样要上缴当年款项给永丰乡政府，并由用地单位补偿给张某某从办场到有收获期间的一切开支费用（属果场开支部分）。香洲区民政局提供了6万元无息贷款，该笔贷款由张某某作为办场资金使用。1989年，张某某退出承包，香洲区民政局接手果场的经营管理，具体由原珠海市香洲区民政福利企业管理办公室（以下简称区民政企管办）负责。1991至1992年间，珠海市香洲区扶贫福利果场与许某某（郊）、陈某某签订《承包果树协议书》，约定：珠海市香洲区扶贫福利果场将（XX埔）果场共112亩承包给许某某、陈某某；果树共3889棵全部给许某某、陈某某承包，所有果树原则上长期保留、去掉短期，承包期满以荔枝、龙眼、芒果三种果树的1162棵计交，其它果树如影响荔枝、龙眼、芒果生长的，由许某某、陈某某确定去留；承包时间从1992年1月1日起至2001年12月31日共10年；如遇国家征用土地，在全部未收果前的所有品种，可免予上交，如部分已收果的，应按比例上交，征用时青苗的补偿费双方各得一半。1992年，许某某、陈某某等人退出，（XX埔）果场由徐**一人承包。1999年8月11日，永**委会与区民政企管办签订《承包果场补充协议》，约定：永丰村1986年11月20日与张某某签订的承包合同继续有效，果场所有财产全部归区民政企管办管理使用；民政局原投资永丰果场的6万元以及补给张某某的补偿费作为永久投资，不予追究；民政局一次性付给永丰村3万元作为结清从1994年起，每年4000元，计至2000年共7年的承包费等款项。2001年8月17日，区民政企管办与徐**签订《承包果场协议书》，约定：就徐**承包的民政福利果场（永**X埔）共112亩，区民政企管办同意果场继续由徐**承包至2006年12月；果场原有果树3889棵，各种果树原则上长期保留，除荔枝、龙眼、芒果三种果树1162棵计交外，徐**在发展果树时可根据需要确定其它果树去留；如遇国家征用土地，征用时青苗的补偿费双方各得一半。2004年5月17日，香洲区民政局向香洲区政府提交一份《关于民政扶贫果场青苗费、建筑物补偿的请示》，请示中载有以下内容：“香洲区民政局民政扶贫果场位于唐家湾**民委员会（原永丰村）XX埔……于1992年由民政局发包给徐**承包至2006年底，由于徐**长期拖欠承包款，我局于去年中与永丰**委员会多次协商，提前将果场交还给永丰**委员会经营，但永丰**委员会至今还未办理有关手续……”。

徐**、陈**提供了一份有其二人签字、落款日期为2001年10月6日的《关于合作承包经营XX埔果场补充协议书》，协议书内容有：由陈**继受2000年8月13日徐**与原合作人陈**签订的《共同合作承包经营XX埔果场协议书》中规定的有关陈**等的相关权利义务，负责向香洲**合作公司（以下简称永**司）缴付永丰XX埔果场2001年至2003年共3年承包租金15000元；2004年起，徐**、陈**共同承担果场租金，共同拥有果场经营管理权和收益权，共负盈亏；承包经营期间，若国家征用该果场，除附着物补偿费归徐**所得外，果场所有的青苗补偿费等由徐**、陈**共同所得，双方各得一半。

1992年8月5日，原珠**土局与永**委会签订《征地协议书》，约定原珠**土局向永**委会征用土地2506.09亩。该协议书在“征地补偿”一项，载有以下内容：荔枝园323.35亩，每亩计补12000元，合计人民币3880200元；荔枝园一次过补偿，今后不再计补。1992年8月20日，原珠**土局与永**委会签订《征地协议书》，约定原珠**土局向永**委会征用永丰村全部耕地及旱地3322.914亩。

2013年9月4日，市国土局、高新区管委会联合发布《国有建设用地清理公告》，公告要求对位于高新区金鼎工业片区金**、金园三路东侧共计235225.78平方米（合352.84亩）国有建设土地进行清理。2014年4月8日，高新区征地办与永**司签订《青苗及附着物补偿协议书》，该协议书约定有以下内容：高新区征地办对永**司位于唐家湾镇永丰XX埔民政福利果场的土地上的青苗及附着物，依法实施清理并给予补偿，双方确认本次青苗及附着物补偿面积为70.72亩；场地内果树清理费5万元；本协议约定的场地清理费是用于对果园内果树等青苗的清理，在本协议书签订十天内，永**司负责自行清理完毕果园内的地上青苗。2014年4月11日，高新区公共建设局针对永**司报送的《关于清理永丰股份公司XX埔果园果树办理砍伐证的请示》，作出《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，复函内容为：“一、根据广东省国土资源厅《下栅F-49-60-（49）》地形图，位于XX埔民政福利的果场用地属非林地，原则同意你公司进行果树采伐……”。当天，永**司开始对XX埔果场进行清理。2014年5月，永**司向高新区管委会提交一份《关于扶持永丰集体经济发展的报告》，报告中载有以下内容：“我公司积极配合政府多项工作，近年来为政府清理出多片土地，为高新区的发展提供了重要资源，特别是2014年4月11日开始对民政果园进行清理搬迁至2014年4月30日已自行完成搬迁清理……”。

2014年6月11日，徐**、陈**因XX埔果场的果树于2014年4月11日被砍伐、迁挪，提起本案行政诉讼。在一审庭审中，徐**、陈**提出，即使市国土局、高新区管委会提供证据证明是永**司进行的清理，仍然属于行政委托范畴。永**司进行砍伐是基于高新区管委会的授意，属于行政委托，依法应由委托方承担主要责任。市国土局、高新区管委会对此不予认可。市国土局认为，本案已经明确是永**司自行清场，不能归责于政府。高新区管委会认为，永**司已经在期限内自行清理，没有委托他人。政府委托的前提是多次要求清理，逾期不清理的才会强制清理。

徐**、陈**的一审诉讼请求为：1.确认市国土局、高新区管委会2014年4月11日作出的强拆金鼎永丰福利果场的具体行政行为违法；2.市国土局、高新区管委会因2014年4月11日作出的强拆金鼎永丰福利果场的具体行政行为违法，赔偿经济损失210万元；3.市国土局、高新区管委会共同承担本案全部诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，在行政诉讼中，原告应当对其起诉是否符合法定条件、是否有事实根据等承担举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条关于“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，人民法院在行政诉讼中依法审查的是被告作出的具体行政行为的合法性。本案中，第一，徐**、陈**关于市国土局、高新区管委会实施强制清理的主张没有证据证明。徐**、陈**诉请要求确认市国土局、高新区管委会于2014年4月11日强制清理XX埔果场的行为违法，应提供证据证明市国土局、高新区管委会或其工作人员在这一时间组织实施过清理行为，但徐**、陈**起诉时没有提供相关证据证明该事实，市国土局、高新区管委会亦否认对徐**、陈**作出过此行政行为。第二，高新区管委会关于其没有实施强制清理的主张有证据支持。高新区管委会提供的《青苗及附着物补偿协议书》《关于扶持永丰集体经济发展的报告》等证据显示，在2014年4月8日与高新区征地办签订《青苗及附着物补偿协议书》后，永**司按照协议书的约定，于2014年4月11日实施了清理XX埔（民政）果场的行为。第三，徐**、陈**在一审庭审中关于永**司的清理行为是受市国土局、高新区管委会委托、属于行政委托的主张不能成立。所谓行政委托，是指行政机关将其管辖权的一部分交由行政机关以外的组织或者个人，并以委托机关的名义行使行政职能。本案并无证据显示，市国土局、高新区管委会存在委托永**司清理XX埔果场的行为，且永**司在实施清理行为时是以市国土局或高新区管委会的名义进行。

徐**、陈**的起诉没有事实根据，不符合行政诉讼的受理条件。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十一）起诉不具备其他法定要件的。”的规定，对已经受理的徐**、陈**的起诉，应当裁定驳回起诉。对徐**、陈**在起诉时一并要求市国土局、高新区管委会赔偿损失210万元，鉴于行政机关承担行政赔偿责任的前提是行政行为违法，行政相对人的合法权益受到侵害，且违法行为与侵害后果之间有因果关系，而本案市国土局、高新区管委会并未实施徐**、陈**所诉的强制清理行为，故也应一并予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回徐**、陈**对市国土局、高新区管委会的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回徐**、陈**。

上诉人诉称

徐**、陈**不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原审行政裁定，发回重审。主要事实和理由如下：一、徐**、陈**在原审法院完成了举证义务，足以证实市国土局与高新区管委会实施了强制清理的行为。徐**、陈**在原审法院提供了由市国土局与高新区管委会联合发布的《国有建设用地清理公告》，证实市国土局与高新区管委会对包括果场在内的共计235225.78平方米的国有建设用地进行了清理；徐**、陈**还提供了现场照片、报警回执等，证实自己承包果场内的果树被砍伐。从前述公告的内容上看，实施清理行为的主体应当是市国土局与高新区管委会，徐**、陈**有理由相信是市国土局与高新区管委会对自己承包的果场进行砍伐，至于自己实施清理行为，抑或将清理行为以委托或其它形式交由他人完成，并不能改变市国土局与高新区管委会作为清理行为主体的事实。二、市国土局与高新区管委会关于其没有实施强制清理的主张不能成立。根据市国土局与高新区管委会提交的签订于2014年4月8日的《青苗及附着物补偿协议书》，高新区征地办对涉案果场内的青苗及附着物实施清理并给补偿，市国土局与高新区管委会并不直接实施清理，而是支付“果场清理费”5万元，由永**司进行清理。市国土局与高新区管委会辩称果场内果树被砍伐是永**司自行清理的主张不成立。1.按照《青苗及附着物补偿协议书》的约定，高新区征地办在支付了青苗及附着物补偿后，所征收土地上的青苗及附着物所有权就归征收方所有，永**司并非清理自己的青苗及附着物，并不属于自行清理。2.高新区征地办将清理行为交由永**司实施，即使因为其未全部满足严格意义上的行政委托的要件，也不能据此简单推定为永**司自行清理。3.所谓“果树清理费”并不属于法定的征收补偿项目，而是高新区征地办将本属于自己职责的清理行为交由他人实施而支付的对价，高新区征地办通过有偿的方式，委托（或者聘请）他人实施清理行为，履行清理土地的行政职能，其法律责任应当由市国土局与高新区管委会承担。4.正是由于市国土局与高新区管委会的授意、纵容和经济支持，永**司才置异议于不顾，利用徐**、陈**外出之机，强行将果树全部砍伐。徐**、陈**认为本案的证据能够证实市国土局与高新区管委会实施了强制清理的具体行政，该行为严重损害了徐**、陈**的权益。原审法院错误认定事实，袒护行政机关的违法行为。

被上诉人辩称

市国土局答辩称，一、原审法院查明事实清楚，市国土局没有实施过违法行为，没有侵害过徐**、陈**的任何合法权益，徐**、陈**上诉无事实依据。原审法院查明2014年4月8日珠海市高新区征地和城市房屋征收管理办公室和永**司签订了一份《青苗及附着物补偿协议书》，该《补偿协议书》第二条第二款约定：“场地内果树清理费人民币5万元整”；第四条第三款约定：“乙方承诺本次土地清理范围内青苗及附着物的所有权不存在争议，否则一切后果由乙方承担”；第四条第五款约定：“本协议约定的场地清理费是用于对果园内果树等青苗的清理。在本协议书签订十天内，乙方负责自行清理完毕果园内的地上青苗。”从该协议书可以看出，涉案果场的权属人是永**司，永**司对果场内果树的所有权承担瑕疵担保的义务，永**司应自行清理果园内的青苗及附着物，并将清理完毕后的土地交给征地办使用。2014年4月11日，永**司按照协议书的约定实施了清理XX埔（民政）果场的行为，徐**、陈**没有提供证据证明清场行为是由市国土局作出，也没有证据显示清场行为是由市国土局委托永**司所为。徐**、陈**在上诉状中称系由于市国土局授意、纵容和经济支持，永**司才置徐**、陈**的异议不顾，利用其外出之机，强行将果树全部砍伐。从这一表述也可以看出，徐**、陈**其实是认可涉案果场的清理行为是由永**司所为，而不是市国土局所为。鉴于行政机关承担行政赔偿责任的前提条件是行政行为违法，行政相对人的合法权益受到侵害，且违法行为与侵害后果有法律上的因果关系，而市国土局没有实施侵权行为，自然不存在行政赔偿。因此，市国土局认为原审法院查明事实清楚，裁定正确，请求二审法院依法驳回徐**、陈**的上诉。

高新区管委会答辩称，一、没有产生强制清理行政行为的事实。1.耕养单位自行清理搬迁是其义务。根据《珠海市土地管理条例》第二十七条之规定，已支付青苗及地上附着物补偿费的统征土地，市土地主管部门提前六个月公告，限期由实际种养人自行清理，逾期不清理的，可以组织清理或委托其他单位清理。据此，只有在实际种养人不予配合，逾期不清理的，方可组织清理或委托清理。2.永**司已按约定自行清理搬迁。《青苗及附着物补偿登记表》、《青苗及地上附着物补偿协议》、《关于扶持永丰集体经济发展的报告》等证据足以证实，永**司在《用地清理公告》发布后，积极配合办理青苗补偿登记手续，并签订补偿协议后领取了相关补偿款。《补偿协议》约定，签订协议书之日起10日内，永**司负责自行清理完毕，高新区征地办补偿清理费用5万元，用于对果树等青苗的清理。3.高新区管委会没有任何必要委托清理。永**司作为耕养单位，已经与高新区征地办签订了青苗补偿协议及领取了相应的补偿款，并在2014年4月11日前自行清理完毕，双方均按照协议约定履行义务。涉案用地已由永**司自行清理，高新区管委会没有强制清理的需要，更不必委托永**司进行清理。二、没有赔偿的事实根据。高新区管委会未作出过强制清理搬迁的决定和行为，没有强制清理的具体行政行为发生，没有行政赔偿的事实根据。一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应当予以维持。

徐**、陈**与市国土局、高新区管委会在二审中均未向本院提交新的证据材料。

本院查明

本院经审理查明，在二审法庭调查中，徐**、陈**称，1992年征地协议书中约定的征地补偿款，直到2004年才陆续发放完毕。高新区管委会在2013年9月4日发出清理公告后，徐**、陈**通过多种方式向政府相关部门提出权利的要求，并且在政府相关部门主持下召开了协调会，政府相关部门知道徐**、陈**对涉案的果场享有权利和承包经营权。徐**、陈**又称青苗及附着物补偿没有支付给徐**、陈**。

原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。

本院认为

本院认为，徐**、陈**的起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，徐**、陈**诉请确认市国土局、高新区管委会2014年4月11日作出的强拆金鼎永丰福利果场的具体行政行为违法及进行行政赔偿，故依上述法条的规定，徐**、陈**在向法院起诉时应举证证明市国土局、高新区管委会于2014年4月11日作出了强拆金鼎永丰福利果场的具体行政行为。徐**、陈**没有证据证明市国土局、高新区管委会曾作出过强拆金鼎永丰福利果场的具体行政行为，市国土局、高新区管委会也否认曾在2014年4月11日强拆金鼎永丰福利果场。从本院查明的事实来看，市国土局、高新区管委会于2013年9月4日曾联合发布《国有建设用地清理公告》，公告要求对与涉案有关的国有建设土地进行清理，但其发布公告的行为不能直接推出市国土局、高新区管委会于2014年4月11日就作出了强拆金鼎永丰福利果场的具体行政行为或存在强拆的事实行为；高新区征地办与永**司于2014年4月8日签订的《青苗及附着物补偿协议书》，该协议书明确约定了永**司负责自行清理果园内的地上青苗；永**司曾向高新区公共建设局提出《关于清理永丰股份公司XX埔果园果树办理砍伐证的请示》，申请采伐XX埔民政福利果场果树；永**司于2014年5月向高新区管委会提交的《关于扶持永丰集体经济发展的报告》中明确称其于2014年4月11日开始对民政果园进行清理搬迁，至2014年4月30日已自行完成搬迁清理。这些事实显示，XX埔果园果树的清理不是市国土局、高新区管委会所为。此外，也没有证据证明市国土局、高新区管委会曾委托永**司或其他人清理XX埔果场。《青苗及附着物补偿协议书》中约定了由珠海市高新区征地和城市房屋征收管理办公室向永**司支付场地清理费，但在约定永**司需自行清理果园内的地上青苗的情形下，该费用仅是对永**司的清理行为的一个补偿，不能视为委托。另徐**、陈**没有证据证明市国土局、高新区管委会实施了清理XX埔果场的行为，故徐**、陈**的起诉没有事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（十一）项的规定，对已经受理的徐**、陈**的起诉，应当裁定驳回。

对于徐**、陈**一并请求市国土局、高新区管委会予以行政赔偿的诉请，因本院在本案中已裁定驳回徐**、陈**请求确认市国土局、高新区管委会行为违法的起诉，故本院一并裁定驳回。

综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确；徐**、陈**的上诉主张，理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十月二十六日