郑**,郑**,陈**,罗**,刘**,刘**等与深圳市规划和国土资源委员会其他一审行政判决书

审理经过

原告郑**等十人诉被告深圳市规划和国土资源委员会变更土地使用权人行政纠纷一案，于2015年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月11日受理后，于2015年6月3日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书等材料。因深圳**有限公司（以下简称诚品地产公司）、深圳市蛇**份有限公司（以下简称水湾源**司）与本案有利害关系，本院依法通知上述二公司为第三人参加诉讼，并依法送达了起诉书副本及参加诉讼通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。上述原告共同委托代理人赵**，被告委托代理人黎**、林*，第三人一委托代理人洪群军、王*，第三人二委托代理人杜**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年12月2日，郑**等十名原告共同向被告提出申请将登记在第三人诚品地产公司、水**公司名下的K316-0014地块上的土地使用权人变更为郑**等十名原告。针对该申请，2014年12月25日，被告的派出机构深圳市规划和国土资源委员会第二直属管理局（以下简称第二直属管理局）作出深规土二局函（2014）1443号《市规划国土委第二直属管理局关于水湾旧改项目相关事宜的复函》，函复郑**等十名原告：一、各原告申请变更水湾旧改项目的土地使用权人的法律依据和事实依据不足。二、水湾旧改项目土地及房地产的转移事宜，被告将依法办理。

原告诉称

原告诉称，一、本案K316-0014地块土地使用权是依据《水湾村旧村改造协议书》进行产权置换而来的。2007年至2008年期间，原告等水湾村民与水**公司签订了《水湾村旧村改造协议书》，以回迁房产进行产权置换的方式，将其所有的原房产连同宅基地交水**公司以及诚**公司进行旧村改造。该协议中约定：“旧改项目计划期限为四年，具体时间以拆旧房（三至十四排）之日起计算，预计从2008年3月1日至2012年2月28日止”；“甲方全责完成水湾村的旧村改造项目，并在项目竣工后180天内无偿按乙方应得的房产面积、家庭分户名下办妥原告方应有的房地产权证（红本）”。改造协议签订后，原告按约定及时完成了搬迁，履行了全部义务。K316-0014地块是水湾村旧改地块，经过相关部门确定原告等村民与水**公司签订旧改协议并审批后，该地块的土地使用权变更至水**公司及诚**公司名下。因此，水**公司及诚**公司取得K316-0014地块土地使用权依据是《水湾村旧村改造协议书》。二、原告与水**公司所签订的《水湾村旧村改造协议书》已经合法解除。1、原告与水**公司解除《水湾村旧村改造协议书》的意思表示不违反法律的强制性规定，是双方合意的结果，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，双方之间签订的《水湾村旧村改造协议书》已经解除。根据原告与水**公司签订的《水湾村旧村改造协议》第八条约定，原告等人陆续在2014年5月向深圳市南山区人民法院起诉，要求解除与水**公司签订的《水湾村旧村改造协议》。原告起诉后，水**公司提起反诉，在反诉状中，水**公司明确表示根据《中华人民共和国合同法》相关规定同意解除旧村改造协议，并向原告等村民追索已经支付的租金补偿费用。同时，水**公司委托广**律师事务所杜**律师向原告发出律师函，表示因《水湾村旧村改造协议》已被解除，所以不再继续向原告等支付租金。在民事诉讼庭审中，诚**公司作为旧村改造主体，也明确表示其尊重水**公司与原告解除合同的意思表示。在此，应当强调的是原告与水**公司签订或解除《水湾村旧村改造协议书》适用民法及合同法的调整，在权利属性上为民事主体间的私权利。针对民事主体间的私权利，民事主体有权按照各自真实的意思表示处分各自的权利。民事主体对权利的处分只要不违反强制性法律规定就发生法律效力，该法律效力不依据国家机关或其他主体确定而生效。在本案中，原告与水**公司均同意解除合同，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，现在原告与水**公司所签订的《水湾村旧村改造协议书》已被合法解除，这一事实无需法院另行确认。2、根据法院的判决书可以证明，原告与水**公司所签订的《水湾村旧村改造协议书》己被合法解除。根据（2014）深南法民三初字第967号、968号及969号民事判决书，原告郑**、陈**与水**公司所签订的三份《水湾村旧村改造协议书》己被合法解除。在判决书中法院明确表示，原告等人有权利提出解除旧改协议，该旧改协议在原告的起诉状到达水**公司时就已经被合法解除。原告等人在2014年5月份陆续起诉水**公司至法院，由此可见，根据法律规定，原告等人与水**公司签订的《水湾村旧村改造协议书书》已经被合法解除，被告以没有证据证明为由驳回原告的合法请求是错误的。在深圳市人民政府作出深府复决（2015）618号《行政复议决定书》之前，一审法院已经作出（2014）深南法民三初字第967号、968号及969号民事判决书，对此，深圳市人民政府应当充分考虑法院对于旧改协议已经解除的法律观点，依法将相关土地使用权变更至原告名下。三、《水湾村旧村改造协议书》被依法解除后，依法应当返还原告等人的土地使用权。原告等人与水**公司签订《水湾村旧村改造协议书》最核心的内容就是产权置换，即原告等村民将其所有的旧房屋的土地使用权换取开发商所开发的房产。旧改协议被解除后，协议中约定的权利义务已经无需履行，此时，原告及水**公司应当根据双方在解除合同中的过错对原告的损失予以赔偿，但是更为重要的是，水**公司和诚**公司应当返还因旧改协议而取得的财产。水湾村的房屋及土地使用权是原告等人最重要的生活财富，原告等人因《水湾村旧村改造协议书》的签订而拆除房屋，并将土地交给水**公司及诚**公司开发。由于水**公司严重违约，根据合同约定原告有权维护合法利益依法提出解除旧改协议。如果旧改协议解除后水**公司和诚**公司不依法返还原告的土地使用权，将导致水**公司及诚**公司因严重的违约而获取巨额的利益，原告等人因守法守约而遭受巨大损失。对《水湾村旧村改造协议书》的解除，意味着水**公司及诚**公司已无权再继续使用、开发、转让涉案土地；意味着涉案土地应当依法变更至原告等人名下。四、被告在明知土地使用权依法应当返还的情况下发放预售许可证，其行为涉嫌违法。被告作为房地产产权登记的管理部门及颁发相关土地和房屋产权证书的行政部门，明知水湾村旧改项目存在土地使用权依法应当返还的情况下，仍然违法向水**公司及诚**公司发放预售许可证，该预售许可证颁发后已造成难以挽回的严重后果，严重损害了原告等人的合法权利。综上，原告请求判令：将K316-0014地块上属于原告所有的土地使用权人依法变更为原告。

原告向本院提交的证据材料有：1、《南山区蛇口水湾村村民宅基地分配图》及《五.一七会议纪要》；2、深府复决（2015）618号《行政复议决定书》；3、与原告等人有关的《水湾村旧村改造协议书》；4、《见证书》、询问笔录、《火化证书》、刘**身份证明、村委出具的《证明》；5、《声明》及身份证证明材料；6、《民事起诉状》；7、《律师函》；8、《民事反诉状》；9、《民事答辩状》；10、（2014）深南法民三初字第967号、968号及969号民事判决书；11、深规土二局函（2014）1443号《市规划国土委第二直属管理局关于水湾旧改项目相关事宜的复函》。

被告辩称

被告辩称，原告诉称系因不服深圳市人民政府作出的深府复决（2015）618号《行政复议决定书》，提起本案的诉讼。原告的行政复议申请事项是“申请人不服被申请人做出的深规土二局函（2014）1443号复函，要求的水湾村旧村改造项目所使用的K316-0014地块的土地使用权人合法变更至申请人”。原告请求将K316-0014地块土地使用权人变更为原告的申请是2014年12月2日由原告向被告的派出机构第二直属管理局提出的。2014年12月2日，被告的派出机构第二直属管理局收到原告郑**等十人递交的以水湾源**司和诚**公司为被申请人的《关于申请变更土地使用权人的申请书》及附件材料。该《申请书》提出的申请事项为“将原登记在被申请人名下的K316-0014地块的土地使用权人合法变更为申请人”，该《申请书》同时详细陈述了事实和理由。被告的派出机构第二直属管理局经研究原告的申请材料后，于2014年12月25日对原告作出深规土二局函（2014）1443号《市规划国土委第二直属管理局关于水湾旧改项目相关事宜的复函》，《复函》主要内容为：“根据提供的材料，你们已向深圳**民法院提起民事诉讼，要求解除与水**司签订的《水湾旧村改造协议》。在你们与水**司就解除协议事宜达成协议、法院作出生效民事判决或你们就该诉求达成民事调解书之前，无法证明你们与水**司共同签订的《水湾旧村改造协议》已解除。因此，你们申请变更水湾旧改项目的土地使用权人的法律依据和事实依据不足。”被告认为，被告的派出机构作出深规土二局函（2014）1443号《市规划国土委第二直属管理局关于水湾旧改项目相关事宜的复函》的具体行政行为，事实清楚，答复合法有据。关于原告提出深圳**民法院就原告与深圳市蛇**份有限公司解除《水湾村旧村改造协议书》作出的（2014）深南法民三初字第967、968号及959号三份《民事判决书》，被告认为，首先，该三份《民事判决书》不是原告向深圳市人民政府提起行政复议的申请材料，其次，据被告核实，该三份《民事判决书》的均不是生效判决，因为该三份《民事判决书》相关当事人已提出上诉。因此，该三份一审《民事判决书》尚不能作为原告已与深圳市蛇**份有限公司解除《水湾村旧村改造协议书》的证据，同样也就不能作为支持原告诉讼请求的事实和法律依据。综上，请求判令驳回原告的诉讼请求。

被告向**提交了下列证据：1、《行政复议申请书》；2、收文材料清单、《关于申请变更土地使用权人的申请书》及相关申请材料；3、深规土二局函（2014）1443号《市规划国土委第二直属管理局关于水湾旧改项目相关事宜的复函》；4、（2014）深南法民三初字第967、968、969号《民事上诉状》。

本院查明

第三人一答辩如下，一、《水湾村旧村改造协议书》的当事人对合同是否解除有争议，应由人民法院确认解除合同的效力，但相关民事案件尚在审理之中。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”本案中，原告认为《水湾村旧村改造协议书》已经合法解除，但合同当事人水**公司对此有异议，故合同是否解除应由人民法院予以确认，而原告与第三人水**公司间关于合同解除效力的民事争议，还在审理之中。二、第三人一与水**公司取得K316-0014地块土地使用权是基于深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》，且第三人一依据该出让合同缴纳了土地出让金等费用，权利来源合法有效。2011年4月6日，第三人一与水**公司同被告派出机构第二直属局签订了深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》，约定第二直属局将地块编号为K316-0014、土地面积为29165.63平方米的土地出让给第三人一和水**公司，该地块的土地出让金为40，599，201元、土地开发金为1，564，070元、市政配套设施金为228，498，070元，合计270，661，341元，第三人一和水**公司应于合同签订时一次性付清上述款项。第三人一依照合同约定的数额付清了上述款项。据此，第三人一与水**公司取得K316-0014地块土地使用权是基于深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》，《水湾村旧村改造协议书》解除与否不影响第三人一与水**公司对K316-0014地块土地的使用权。三、合同解除的法律后果并非都是恢复原状，而是根据履行情况和合同性质选择适当的救济措施，故即使《水湾村旧村改造协议书》解除，恢复原状已不可能，相反会损害社会公共利益。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”据此，合同解除通常是向后发生法律效力，即尚未履行的的，终止履行；但已经履行的，是基于有效合同履行的行为，是否恢复原状需要视履行情况和合同性质而定。本案中，原告已依据《水湾村旧村改造协议书》履行了交付房屋的义务，水**公司也依据《水湾村旧村改造协议书》履行了拆除房屋和向原告支付租金等补偿款的义务，而第三人一更是依据深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》履行了K316-0014地块土地开发建设的义务，且房屋现已通过竣工验收并移交给了水**公司。因此，即使《水湾村旧村改造协议书》解除，第三人一已经履行了所有合同义务，水**公司也履行了大部分合同义务，且房屋和地铁等配套公共设施已经固化在K316-0014地块之上，恢复原状已不可能和不经济，相反会损害社会公共利益。四、原告方滥用行政诉讼权利，侵害了大部分村民和社会公共利益。水湾村旧改项目作为南山区第一个成功实施的城中村旧改项目，依靠各级政府部门和相关行政职能部门的大力支持和帮助，在村集体和绝大多数水湾村民的实际行动支持下，第三人一作为建设方克服了各种困难投入了十几亿元的建设资金并如约完成了水湾村旧改项目的工程建设，现该项目已顺利竣工并通过验收。这本是一件在人民政府积极主导下的利国利民的民心工程。而原告等人在长达7年的建设期限内，一方面作为被拆迁人每户分文不少地按期领取旧改补偿及租金达数百万元、从未依法依规对旧改项目提出合理意见，另一方面却选择在旧改项目交付前的关键时刻采取大量信访、投诉、起诉方式包括提起了多宗民事诉讼和行政诉讼案件，并无理要求相关政府职能部门停止办理预售、竣工验收等手续，导致该项目的相关行政审批手续全面延误，其个人不当行为绑架了全体村民和村集体，严重侵害了绝大部分村民和社会公共利益。五、原告等人没有国土部门核发的产权登记证书，并非是涉案土地原有的所有权人之一。涉案土地依法已由集体所有土地转为国有土地，被告是依法代表政府将涉案土地的使用权转让给两名第三人，该转让行为合法、有效。涉案关于刘**的遗嘱问题，刘**等五名原告没有办理遗嘱继承公证，也未向法院提起继承之诉，主体不适格。综上，原告的起诉无合法合理依据，滥用行政诉讼权利，严重侵害了绝大部分村民和社会公共利益，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人一向本院提交的证据材料有：1、深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》及附件；2、土地出让金、土地开发金以及市政设施配套费缴费凭据四张。

第三人二答辩如下，一、被告、第三人间依法签订深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》合法有效，基于该合同取得的K316-0014地块土地使用权合法有效。2011年4月6日，被告、第三人间签订的深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》，依法有效，不存在违法情形，在深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》被确认无效或撤销之前，基于该合同而取得的K316-0014地块土地使用权合法有效，现原告主张变更至其名下，没有事实与法律依据。二、原告诉称的《水湾村旧村改造协议书》目前并无生效法律文书确认解除，原告的诉讼理由不成立。原告诉状中所称的《水湾村旧村改造协议书》已经合法解除，但目前案件仍在审理中，并无生效的法律文书确认双方协议解除。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”本案中，原告认为《水湾村旧村改造协议书》已经合法解除，但我方对此有异议，并不同意解除合同，故合同是否解除应由人民法院予以确认。三、即便《水湾村旧村改造协议书》解除，其法律后果也并非返还土地使用权。即便《水湾村旧村改造协议书》解除，但《水湾村旧村改造协议书》第八条明确约定了协议解除的法律后果是赔偿损失，并无恢复原状的约定。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”原告与我方在协议书中选择要求赔偿损失，并不违反法律强制性规定，应依法有效，故原告主张恢复原状，返还土地使用权并无合同依据。四、原告主张返还土地使用权并无法律依据。返还土地使用权的最基本前提是原告对涉案土地具有土地使用权，本案涉及的K316-0014地块土地使用权，在签订深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》之前，土地使用权登记归谁，原告对此并无举证，即便返还恢复，也并非恢复的本案原告名下。五、刘**等5人并非本案的适格原告。综上，原告的起诉无合法合理依据，滥用行政诉讼权利，严重侵害了绝大部分村民和社会公共利益，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人二向本院提交的证据材料有：1、《撤回反诉申请书》及民事裁定书；2、（2014）深南法民三初字第483、484、967-969号民事判决书；3、（2014）深中法行初字第32、33号行政裁定书；4、（2015）粤高法行终字第46号行政裁定书。

根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院确认原告提交的证据1、证据2，被告及第三人一提交的各项证据，第三人二提交的证据1、证据2符合证据真实性、合法性和关联性的要求，可作为本案定案依据。

本院根据以上有效证据及庭审笔录，确认以下事实：

2011年4月6日，被告之派出机构第二直属管理局与水**公司以及诚**公司签订深地合字（2011）8010号《深圳市土地使用权出让合同书》，第二直属管理局作为出让方将地块编号为K316-0014、土地面积约为29165.63平方米的土地出让给第三人一诚**公司以及第三人二水**公司。2014年12月2日，郑**等十名原告向被告提交《关于申请变更土地使用权人的申请书》及相关材料（授权委托书、委托代理人律师证、《水湾村旧村改造协议书》、《民事起诉状》、《律师函》、《民事答辩状》、《民事反诉状》等），以郑**等人与水**公司签订的《水湾村旧村改造协议书》已解除为由申请将登记在第三人一诚**公司、第三人二水**公司名下的K316-0014地块上的土地使用权人变更为郑**等十名原告。2014年12月25日，被告的派出机构第二直属管理局经审查，作出深规土二局函（2014）1443号《市规划国土委第二直属管理局关于水湾旧改项目相关事宜的复函》，该《复函》主要内容为：一、在原告等人与水湾（源华）公司就解除协议事宜达成协议、法院作出生效民事判决或原告等人就该诉求达成民事调解书之前，无法证明原告等人与水湾（源华）公司共同签订的《水湾旧村改造协议》已解除。因此，各原告申请变更水湾旧改项目的土地使用权人的法律依据和事实依据不足。二、水湾旧改项目土地及房地产的转移事宜，被告将依法办理。原告等人不服，向深圳市人民政府申请行政复议，深圳市人民政府于2015年3月11日作出深府复决（2015）618号《行政复议决定书》，维持被告以深规土二局函（2014）1443号《市规划国土委第二直属管理局关于水湾旧改项目相关事宜的复函》作出的行政行为。

另查，根据郑**、郑**、陈**、罗**、韦**以及原水湾村民刘**等人（乙方）于2007年至2008年期间分别与水**公司（甲方）签订的《水湾村旧村改造协议书》显示，乙方同意将其位于水湾村的原房产连同住宅地交由甲方水**公司进行旧村改造。2008年1月24日，刘**在**东广和律师事务所李*、刘**律师的见证下立下书面遗嘱。2009年6月29日，刘**去世。原告刘**、刘****之子，原告刘**、刘**、刘**系刘**之孙。

再查，2014年，郑**等十名原告以水**公司为被告先后向本院提起民事诉讼，请求判令解除郑**、郑**、陈**、罗**、韦**以及刘**等人与水**公司分别签订的《水湾村旧村改造协议书》。在诉讼过程中，水**公司针对郑**等十名原告的起诉分别提起反诉，并在反诉状中表示同意解除协议，后水**公司又以“更加有利于旧村改造项目的推进、保证全体村民的公平利益”为由向本院提交《撤回反诉申请书》，明确表示不解除与上述郑**等人签订的《水湾村旧村改造协议书》并将按约定继续履行。2015年2月3日，本院作出（2014）深南法民三初字第967、968、969号民事判决书，分别判决确认郑**与水**公司于2008年1月30日签订的《水湾村旧村改造协议书》、郑**与水**公司于2007年8月22日签订的《水湾村旧村改造协议书》、陈**与水**公司于2007年8月18日签订的《水湾村旧村改造协议书》于2014年6月17日解除。郑**、陈**不服上述三份民事判决书，分别向深圳**民法院提起上诉，在本院开庭时二审法院尚未作出生效裁判。

本院认为

本院认为，深圳市规划和国土资源委员会作为特区土地使用权出让的主管部门，有权对出让的土地进行管理，是本案的适格被告。

关于刘**、刘**、刘**、刘**、刘**是否具有原告主体资格的问题。刘**作为与被诉行政行为有利害关系的公民，本有权提起诉讼，但因刘**已于2009年死亡，故上述刘**等五人作为其近亲属可以提起本次诉讼。第三人诚品地产公司以及水**公司主张刘**等五人不具有原告主体资格，理由不能成立，本院不予支持。

关于被告针对原告等人申请变更涉案土地使用权人应当如何处理的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《深圳经济特区土地使用权出让条例》第三条规定，深圳市土地管理部门（以下简称土地管理部门）是特区土地使用权出让的主管部门，统一对土地使用权进行出让，对出让的土地进行管理。其他单位不得出让土地使用权。综合上述规定，被告作为特区土地使用权出让的主管部门，有权对申请人提出的土地权属变更登记申请依法作出处理。本案中，原告等人以其与第三人二**华公司签订的《水湾村旧村改造协议书》已解除为由申请将登记在第三人一诚品地产公司、第三人二**华公司名下的K316-0014地块上的土地使用权人变更为郑**等十名原告，并向被告提交了《水湾村旧村改造协议书》《民事起诉状》、《律师函》、《民事答辩状》、《民事反诉状》等证据材料。被告经审查，以“在原告等人与水湾（源华）公司就解除协议事宜达成协议、法院作出生效民事判决或原告等人就该诉求达成民事调解书之前，无法证明原告等人与水湾（源华）公司共同签订的《水湾旧村改造协议》已解除”为由，认定各原告申请变更水湾旧改项目的土地使用权人的法律依据和事实依据不足，并无不妥，是合法的行政行为。原告请求法院在本次诉讼中直接判令将K316-0014地块上属于原告所有的土地使用权人依法变更为原告，缺乏事实和法律依据，也不符合司法权不干预行政权的基本原则，理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第二十五条、第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告郑**、郑**、陈**、罗**、刘**、刘**、刘**、刘**、刘**、韦**等人的全部诉讼请求。

本案受理费人民币50元，由原告郑**、陈**、罗**、刘**、刘**、刘**、刘**、刘**、韦**等人负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月二十七日