澜沧拉**土资源局与澜沧拉祜**村民委员会老街村民小组、第三人杨**土地行政决定案二审行政判决书

审理经过

上诉人澜沧拉**土资源局（以下简称澜沧县国土局）因与被上诉人澜沧拉祜**村民委员会老街村民小组（以下简称老街村民小组）、第三人杨**土地行政决定一案，不服澜沧拉**人民法院（2014）澜行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月29日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明，澜沧**筑公司拟征用老街村民小组在原烟厂路旁的部分集体土地，l992年8月8日，澜沧**筑公司与老街村民小组在澜沧**办公室、勐朗镇人民政府、勐朗**事处等工作人员的共同参与下，签订了《勐朗镇与澜沧**筑公司土地权属界定协定书》，协定书中明确了双方征用土地的界限范围。同年8月20日，县土地详查办公室召集双方签订了土地补偿协议书，主要内容为：（1）征用的土地面积为9.06亩，四至界限以土地详查办公室界定为准，不得变更；（2）土地补偿费为4000元；（3）界限外土地为老街村民小组所有，不得扩大占用；（4）双方应和睦相处。2003年1月1日，澜沧**筑公司向澜沧县国土局申请办理该9亩土地的使用权证，同年5月23日以划拨方式取得了澜国用（2003）第176号国有土地使用证，但证书载明使用面积只有3856平方米（5.8亩）。2004年2月13日因企业改制，澜沧县**责任公司以出让方式取得该土地的使用权，办理了澜国用（2004）第28号国有土地使用证，证书上载明的使用面积仍为3856平方米。2006年11月17日，合盛**公司召开股东大会，决定将公司木土车间土地处理给杨**，杨**于2007年3月2日申请变更该土地使用证，同年3月8日，杨**取得了澜国用（2007）第138号国有土地使用证，证书上载明使用面积还是为3856平方米（5.8亩）。

2008年5月1日，老街村民小组与杨**签订土地界定协议，进一步明确了双方的土地界限，但没有测定土地面积。2009年7月16日，杨**向澜沧县国土局申请测量该土地。同年7月20日，澜沧县国土局组织工作人员进行地籍调查。7月28日进行了现场界线指认、地籍勘文等行为。9月10日绘制出该宗土地地图，测得土地面积15597.92平方米（23.4亩）。2013年6月24日，老街村民小组提起土地权属争议申请，澜沧县国土局经过对争议双方提供的相关材料及该宗土地登记材料的审查，认为其在办理权证的程序、调查及事实认定于法有据，于2014年3月31日作出澜国土资行决字（2014）第01号《土地权属争议行政决定书》，将该土地的使用权确定归杨**所有。老街村民小组不服，于同年6月3日向澜沧拉祜族自治县人民政府申请复议，澜沧拉祜族自治县人民政府于2014年7月30日作出澜政行复决字（2014）第1号行政复议决定予以维持。2014年8月20日，老街村民小组以澜沧县国土局地籍调查违法，导致老街村民小组大量土地流失为由向法院提起行政诉讼，请求撤销澜沧县国土局作出的澜国土资行决字（2014）第01号《土地权属争议行政决定书》，由澜沧县国土局重新作出具体行政行为，并承担本案诉讼费用。

一审法院认为

一审法院认为，行政机关作出的具体行政行为，应当认定事实清楚、适用法律准确、证据确凿、符合法定程序，而澜沧县国土局在履行地籍调查行政职权的过程中，地籍调查表无编号，界址调查员姓名栏无工作人员签名，邻宗地指界人杨某某、托某某、张某某并未实际参与指界，其签名系非被告工作人员的行为，地籍调查结果审核意见栏无单位部门的签章，故澜沧县国土局的行政程序违法，属违反法定程序的行为，其具体行政行为依法应予撤销。澜沧县国土局及杨**提出其作出的具体行政行为程序符合法律规定之理由不当，不予支持；老街村民小组诉请澜沧县国土局地籍调查违法，请求予以撤销的理由正当，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（二）项第3目、第七十四条之规定，判决撤销澜沧县国土局于2014年3月31日作出的澜国土资行决字（2014）第01号《土地权属争议行政决定书》，并责令澜沧县国土局重新作出具体行政行为；案件受理费人民币50元，由澜沧县国土局负担。

上诉人诉称

上诉人澜沧县国土局上诉称：其作出土地权属争议行政决定的时间段为2013年6月24日至2014年3月31日，而一审法院以其2009年的地籍调查行为来确认本案的程序违法，属于认定事实错误。另2009年的地籍调查行为虽然不规范，但各方当事人对具体坐标数据已予确认。据此，请求撤销一审判决；驳回老街村民小组的诉讼请求，案件受理费由老街村民小组承担。

被上诉人辩称

被上诉人老街村民小组答辩称：一审认定的五个方面的事实证明澜沧县国土局的行政决定违法：一是1992年老街村民小组签订的协议书明确征用土地为9.06亩，而澜沧县国土局确认给杨**24亩；二是所有土地使用权证注明的面积只有3856平方米；三是2008年老街村民小组与杨**签订的补充协议只明确中线界线，其余界线并未明确，应按1992年协议确定；四是2009年老街村民小组组长在地籍表中只认可J1点至J9点，双方对此界线并无争议，而澜沧县国土局所作的界址调查是杨**的女婿进行的，另外三个指界人未实际参与指界；五是行政决定依据的证据取得程序违法，如未编号、未盖章等。由此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

第三人杨**述称：涉案土地四至界限经过其与老街村民小组多次反复协商确认，并签订了协议，该协议真实、合法、有效；一审法院应当审查的是澜沧县国土局在受理、调查、核实、审批直到作出行政决定过程中是否存在违反法定程序，而一审法院却以2009年澜沧县国土局地籍调查行政行为作为审理对象；2009年地籍调查表有无编号不影响地籍调查的实质性质，三个指界人均到场指界，均在地籍调查表上签字按手印，澜沧县国土局工作人员进行了审核，因此，该地籍调查表应予确认。综前，请求撤销一审法院判决，驳回老街村民小组的诉讼请求。

本院查明

一审法院随案移送了一审原、被告和第三人提供的所有证据材料。二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。审查具体行政行为的合法性应当审查行政主体是否合法、是否存在越权行为、事实证据是否充分、行政程序是否合法、适用法律是否正确等内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，审查行政行为合法性应当首先应当审查行政主体是否合法、是否存在越权行为，只有确认被诉行政主体合法、不存在越权行为，才能继续审查该具体行政行为程序是否合法、事实是否清楚等内容。如果被诉主体不是行政主体、或者其超越法定权限作出行政行为，那么不论该行政行为的程序、实体处理是否得当，都会因为违反法律规定而被依法撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，村民小组与个人之间的土地所有权和土地使用权争议，当事人协商不成的，应该由人民政府处理。结合本案事实，澜沧县国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，其职能是对土地权属争议进行调查、调解和拟定处意见报县人民政府作出处理决定，但是不能直接以自己的名义作出最后的确认决定。因此，澜沧县国土局以自己的名义作出《土地权属争议行政决定书》，超越了法定职权，该决定书依法应予以撤销。上诉人澜沧县国土局、被上诉人老街村民小组及第三人杨**的上诉、答辩和述称理由，与前述法律规定的主体要件要求不相符，本院不予支持、采信。综前，一**院认定的事实基本清楚，但对具体行政行为的合法性审查不严，适用法律错误，本院依法改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、第七十四条之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销澜沧拉**民法院于2014年11月10日作出的（2014）澜行初字第32号行政判决；

二、撤销澜沧县国土局于2014年3月31日作出的澜国土资决字（2014）第01号《土地权属争议行政决定书》。

一、二审案件受理费人民币各50元由澜沧县国土局负担。

本判决为终审判决。

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裁判日期

二〇一五年二月十三日