霍**与扬州市广**育委员会行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人扬州市广**育委员会（以下简称广**计委）因卫生行政处罚一案，不服扬州市邗江区人民法院（2015）扬邗行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人广**计委的委托代理人钱劲、蒋*，被上诉人霍**及其委托代理人赵**到庭参加了诉讼。本案经江苏**民法院批准，延长案件审理期限六十日。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定：原告霍**系扬州**中医院（以下简称广陵中医院）具有执业医师资格的医生。2013年10月27日，原告霍**出具了患者为陈*的门诊病历。2014年9月3日，案外人苏*举报原告于2013年10月27日在患者陈*未到场情况下为其出具门诊病历。2014年9月11日，原告霍**向被告广陵区卫计委陈述其与患者陈*及其前夫张*并不认识，2013年10月27日当天其在患者陈*本人并未到场情况下，根据一男子的要求和描述出具了门诊病历。后被告经过相关调查取证，于2014年9月19日向原告送达扬广卫医听告字（2014）第004号《行政处罚事先告知书》。原告未进行陈述和申辩。2014年9月25日，被告作出扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定，以原告霍**在患者陈*未到场情况下出具病历，违反了《中华人民共和国执业医师法》第二十三条第一款的规定之由，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项的规定，决定对原告霍**责令暂停六个月执业活动。原告对此不服，向扬**生局申请复议，该局于2014年12月17日作出行政复议决定，维持了原行政处罚决定。

一审法院认为

原审法院认为：本案的争议焦点在于，1、2013年10月27日原告霍**出具病历时患者陈*是否在场；2、被告广**计委作出本案被诉行政处罚决定适用《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项是否正确。针对第一个争议焦点，该院认为，能够认定2013年10月27日原告出具病历时患者陈*并未到场。理由在于，原告此前在被告向其调查时已认可2013年10月27日在陈*未到场情况下根据一男子的要求出具了门诊病历，其最先所作的对已不利的陈述在没有足以推翻的相反证据的情形下，本院应予以确认。陈*、张*当庭所作证言与其在复议阶段所作陈述以及两人各自的陈述多处细节相互矛盾，仅凭上述证人证言无法推翻原告的上述陈述。原告辩称上述陈述系其受到多方因素影响，迫于压力所作并非真实意思表示，因无有效证据加以证明，故本院对此不予采信。针对第二个争议焦点，该院认为，被告依据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项作出的行政处罚决定，适用法律错误。理由在于：1、《中华人民共和国执业医师法》第二十三条第一款规定，医师实施医疗、预防、保健措施，签署有关医学证明文件，必须亲自诊查、调查，并按照规定及时填写医学文书，不得隐匿、伪造或者销毁医学文书及有关资料。该法第三十七条规定，医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件的；（五）隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关资料的；……。该法上述两个不同条款均出现“医学证明文件”、“医学文书”的不同表述，可见两者在内涵上是有本质区别的，否则也无须在条款中作不同表述。2、相关法律、法规、规章虽无明确的关于“医学证明文件”、“医学文书”的概念解释，两者也均有法律上的证明效力，但结合上述条文以及医疗机构的通常做法，两者主要区别在于，一方面，在形式上，医学证明文件一般须以医疗机构名义出具，并加盖医疗机构公章，而医学文书则一般由医生书写，不加盖医疗机构公章；内容上，医学证明文件记载的是医疗机构的结论性意见，而医学文书一般则反映的是过程中某段情况；另一方面，在效力上，医学证明文件具有一定的权威性和法律效力，往往会被其他单位直接采信，而医学文书效力则不及前者。由此可见，本案所涉门诊病历应归类为医学文书而非医学证明文件。《中华人民共和国执业医师法》第二十三条第一款、第三十七条第（四）项的规定所指向的均为医学证明文件，故被告认为原告违反法该法第二十三条第一款，依据该法第三十七条第（四）项规定作出的本案被诉行政处罚决定，属适用法律错误。综上，被告作出的被诉具体行政行为认定事实清楚、程序合法，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决撤销被告广**计委于2014年9月25日作出的扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定；案件受理费50元，由被告广**计委负担。

上诉人诉称

上诉人广**计委上诉称：首先，一审法院认定本案所涉门诊病历系医学文书而非医学证明文件，没有法律及事实依据。一方面，从法律规定来看，《中华人民共和国执业医师法》第二十三条第一款规定，医师实施医疗、预防、保健措施，签署有关医学证明文件，必须亲自诊查、调查，并按照规定及时填写医学文书，不得隐匿、伪造或者销毁医学文书及有关资料。该法第三十七条规定，医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件的；（五）隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关资料的；……。这里出现了医学证明文件、医学文书和证明文件三个概念，而原审法院却省略为两个，将医学证明文件与证明文件之间直接划等号，并进而认为医学证明文件与医学文书之间存在本质区别，是违背法律规定的。无论是《中华人民共和国执业医师法》还是其他相关法律法规均未对医学证明文件、医学文书和证明文件的内涵及外延作出明确规定，也未有认为门诊病历应归类于医学证明文件、医学文书或证明文件的任何规定。另一方面，原审法院以是否加盖医疗机构公章作为区分医学文书和医学证明文件的形式条件，属于以偏概全。本案所涉门诊病历已经完全构成诊断、治疗的证明文件。门诊病历与医学证明文件、证明文件一样，也往往会被其他单位直接采信。

其次，本案所涉门诊病历系证明文件，上诉人作出的扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定，适用法律正确，应予以维持。从法条文义上看，证明文件是指证实、说明事实、某种资质等内容的书面文件材料。本案门诊病历已经客观上成为从医学上证实患者陈*患有腰椎间盘突出症以及相应治疗方案的证明文件。本案被上诉人霍**在未见到患者陈*，未亲自诊查、调查的情况下，就在陈*的门诊病历上作出腰椎间盘突出症的诊断结论及相应的治疗方案，其行为显然应被《中华人民共和国执业医师法》第二十三条第一款所禁止，并依据该法第三十七条第（四）项而被处罚。从形式上看，本案所涉门诊病历加盖了被上诉人所在广陵中医院的格式印章，并由被上诉人签名，完全符合医学证明文件的形式要求。

综上所述，一审判决认定本案所涉门诊病历不属于证明文件，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，依法改判维持上诉人作出的扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定；本案一审及二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人霍**答辩称：首先，上诉人作出扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定，适用法律错误。全国人**务委员会法律工作委员会国家法行政法室、卫生**规司、卫**政司联合编写的《〈中华人民共和国执业医师法〉释解》对《中华人民共和国执业医师法》第二十三条所规定的医学证明文件和医学文书作出了解释，其中规定医学证明文件一般是指诊断书、化验单、医学鉴定、残疾或者死亡医学证明等，医学文书一般是指处方、病历书、手术记录、住院患者诊疗记录、传染病疫情报告等等。这一解释应当属于权威部门的有权解释，应当作为本案定案依据。而《中华人民共和国执业医师法》第二十三条中涉及的证明文件和医学证明文件无论从文义解释、体系解释、内容解释等角度，均系同一概念。上诉人适用《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项的规定是错误的。

其次，原审法院认定被上诉人在2013年10月27日出具病历时患者陈*并未到场是错误的。一方面，原审法院采用行政程序中的自认证据对案件事实作出认定，违反了行政诉讼中的自认规则。被上诉人在行政处罚程序中所作的询问笔录，被上诉人已经对其明确表示否认，原审法院不能以被上诉人在上述询问笔录中的陈述，认定被上诉人已经自认在出具病历时患者陈*并未到场。另一方面，没有任何录音、录像等客观证据足以证明被上诉人在陈*未到场的情况下伪造病历的事实确实存在。案外人苏*在2014年9月10日所作的询问笔录中的陈述，与被上诉人出具病历时陈*是否到场之间没有关联，不能证明陈*并未到场。原审法院对陈*、张*当庭所作的证人证言均未予以采纳，但上述两人的证言均没有证明被上诉人在陈*未到场的情况下为陈*出具门诊病历。

最后，上诉人作出的本案被诉行政处罚决定明显不当。即便上诉人认定的被上诉人的违法事实成立，对被上诉人也应该处以警告的处罚。责令停产停业要求违法行为的性质和后果达到一定的程度，而被上诉人即便确实在患者陈*未到场的情况下为其出具病历，但这一行为既未对陈*的身体和精神造成伤害，也没有造成危害后果或严重后果，仅属于一般违法性质，并不需要给予责令停产停业的行政处罚。

本院查明

综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，并依法对原审判决认定的事实予以改判。

原审被告广**计委在一审举证期限向原审法院提交了下列证据及依据：

1、2014年9月3日，扬州**卫生局《人民来访（来电）情况登记表》一份；

2、2014年9月3日，《案件受理记录》一份；

3、2014年9月10日，《立案报告》一份；

4、2014年9月11日，《行政相对人权利义务告知书》一份；

5、2014年9月15日，《案件调查终结报告》一份；

6、2014年9月17日，《合议记录》一份；

7、2014年9月19日，扬广卫医听告字（2014）第004号《行政处罚事先告知书》一份及送达回执二份；

8、2014年9月25日，《陈述和申辩笔录》二份；

9、2014年9月25日，《卫生行政执法事项审批表》一份；

10、2014年9月25日，扬广卫医罚（2014）字第004号《行政处罚决定书》一份及送达回执二份；

11、病历一组共三页；

12、2014年9月10日，苏*所作《询问笔录》、2014年9月11日，朱**所作《询问笔录》、2014年9月11日，仲**所作《询问笔录》、2014年9月11日，霍**所作《询问笔录》各一份；

13、霍**居民身份证、霍**《执业医师执业证书》、霍**《医师执业证书》、广陵中医院《医疗机构执业许可证》、广陵中医院《组织机构代码证》各一份；

14、《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款、第二十三条第一款、第三十七条第（四）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十一条、第三十二条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条第一款、《卫生行政处罚程序》第六条第一款、第十四条、第十五条、第十七条、第十八条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第四十七条。

原审被告广**计委在一审开庭时向原审法院提交了下列证据及依据：

15、2014年11月10日，张*所作《询问笔录》、2014年11月10日，陈*所作《询问笔录》各一份。

原审被告广**计委提交的上述证据均为复印件。其中证据1-10，证明原审被告作出本案被诉行政处罚决定已经履行了相关法定程序；证据11-12和证据15，证明原审被告认定原审原告霍**存在未亲自诊查、调查就签署诊断、治疗等证明文件的违法行为，事实清楚，证据充分；证据13，证明原审原告的身份情况；证据14，证明原审被告作出本案被诉行政处罚决定有相应的法律依据。

原审原告霍**在一审期间向原审法院提交了下列证据：

1、2014年9月25日，扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定书一份；

2、2014年12月17日，（2014）扬卫复（决）字第1号行政复议决定书一份。

原审原告霍**在二审期间向本院提交了下列证据：

3、手机短信记录三条。

原审原告霍**提交的上述证据1-2均为复印件；证据3，上诉人霍**提交了其自行整理后的书面材料一份。其中，证据1，证明本案被诉行政处罚决定的客观存在；证据2，证明原审原告不服上述行政处罚决定，向原扬**生局申请行政复议的事实；证据3，证明案外人苏林系恶意举报。

一审期间，原审原告霍**申请证人陈*、张*出庭陈述证言。证人陈*陈述称，2013年10月27日，其因为看腰疼和腿酸，在其前夫张*陪同下，自己携带本人病历前往广陵中医院看病；当日上午，其与张*同时从宝带新村44幢405室出发，均骑电瓶车前往广陵中医院，除两人外并无他人同去；十点左右，到达广陵中医院，由原审原告霍**为其看病，并由原审原告当面为其填写了病历，后上述病历由张*持有；2013年10月27日之前及之后，其均未在原审原告处就诊过；2014年11月10日，其在原扬**生局所作的询问笔录确系其本人的真实陈述。证人张*陈述称，2013年10月27日十点左右，其与陈*一起从位于广陵路附近青年巷的家中出发，步行前往广陵中医院看病，除两人外并无他人同去；接诊医生当面填写了病历，后上述病历由张*本人保管；后为办理低保，其将上述病历交给苏*，目前上述病历仍由苏*持有；其与原审原告在2013年10月27日之前并不相识，陈*仅在2013年10月27日当日在原审原告处就诊过；2014年11月10日，其在原扬**生局所作的询问笔录确系其本人所写。

经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：

1、关于原审被告广**计委提交的全部证据。本院认为，一方面，上述证据1-14，具有真实性和合法性，且与本案审理具有关联。原审原告霍**认为证据12中的2014年9月11日，霍**所作《询问笔录》并非其本人真实意思表示，但其针对其主张的因受到不当干扰而作出上述《询问笔录》的情节，未能提交相应证据予以证明，且上述《询问笔录》可以与原审被告提交的证据8中的霍**所作《陈述和申辩笔录》相互印证。另一方面，证据15系原审被告在一审庭审期间向原审法院提交，且系行政复议机关在复议程序中收集和补充的证据，依照《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条和第六十一条的规定，不能作为本案的定案依据。因此，本院对上述证据1-14，依法予以确认；对证据15不予确认。

2、关于原审原告霍**提交的全部证据。本院认为，上述证据1-2，具有真实性和合法性，且与本案审理具有关联。但证据3，所反映的情节与本案审理的争议焦点并无关联。因此，本院对上述证据1-2依法予以确认；对证据3不予确认。

本院认为

3、关于证人陈*、张*出庭陈述的证言。本院认为，虽然上述两名证人对事发当日被上诉人霍**出具本案所涉门诊病历时陈*是否在场这一情节等相关陈述相互之间可以相互印证，但上述两名证人当庭陈述的证言在事发当日的出行方式、出发地点等方面相互之间存在明显矛盾，不足以达到被上诉人霍**主张的事发当日其出具本案所涉病历时，陈*确实在场的证明目的。因此，本院对证人陈*、张*在一审期间出庭所作证言均不予确认。

根据上述定案证据及双方当事人的陈述，本院认定以下事实：

2014年9月3日，原扬州**卫生局收到来访（来电）人姓名为苏*的举报，称广**医院霍**于2013年10月27日给陈*开具虚假诊断记录，用于办理低保。同日，该局决定对苏*的上述举报予以受理。2014年9月10日，原扬州**卫生局对举报人苏*进行了调查询问。苏*在其询问笔录中述称，2013年10月27日，其与陈*的前夫张*一起前往广**医院，该医院医生霍**在患者陈*未到场的情况下出具了门诊病历。同日，该局决定对霍**涉嫌违反《中华人民共和国执业医师法》第二十三条的规定予以立案。2014年9月11日，原扬州**卫生局分别对广**医院工作人员朱**、仲**进行了调查询问，并向两人出示了陈*的病历复印件。朱**、仲**在各自的询问笔录中分别述称，上述病历中2013年10月27日的记录字迹与霍**的字迹很像、比较像。同日，该局对上诉人霍**进行了调查询问，向其出示了陈*的病历复印件，并向其告知了行政相对人享有的相关权利义务。霍**在其询问笔录中述称，上述病历中2013年10月27日的相关记录确系其本人书写，且书写上述记录时未看到患者陈*本人。2014年9月15日，原扬州**卫生局决定终结霍**涉嫌违反《中华人民共和国执业医师法》第二十三条规定一案的调查工作，后于9月17日对该案处理进行了合议。2014年9月19日，原扬州**卫生局制作了扬广卫医听告字（2014）第004号《行政处罚事先告知书》，并分别向广**医院和霍**进行了送达。广**医院和霍**在各自相应送达回执上均签署了放弃要求听证的意见。2014年9月25日，原扬州**卫生局分别听取了广**医院和霍**的陈述和申辩，制作了相应的陈述和申辩笔录。广**医院和霍**在各自相应的陈述和申辩笔录中均表示对案件事实、证据等内容没有异议，不要求回避，也不要求听证，同时放弃陈述申辩。同日，原扬州**卫生局作出扬广卫医罚（2014）字第004号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》认为，被处罚人霍**于2013年10月27日在患者陈*未到场的情况下，为其出具病历，违反了《中华人民共和国执业医师法》第二十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项的规定，决定对霍**予以责令暂停六个月执业活动的行政处罚。上述《行政处罚决定书》已分别向广**医院和霍**予以送达。后霍**不服，向扬**生局申请行政复议。原扬**生局于2014年12月17日作出（2014）扬卫复（决）字第1号行政复议决定书，维持了原扬州**卫生局作出的扬广卫医罚（2014）字第004号《行政处罚决定书》。霍**仍不服，向扬州**民法院提起本案行政诉讼。

另查明，霍**于2000年取得执业医师资格，于2009年取得执业医师执业资格。2015年2月9日，原扬州**卫生局与原扬州市广陵区人口和计划生育委员会整合为扬州市广陵区卫生和计划生育委员会，即本案上诉人。

本案的争议焦点在于：1、上诉人广**计委作出的本案被诉扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定书，认定被上诉人霍**在患者陈*未到场的情况下为其出具门诊病历，是否正确；2、上诉人广**计委作出的本案被诉扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项之规定，适用法律是否正确。

本院认为：首先，上诉人广**计委作出本案被诉扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定书，认定被上诉人霍**在患者陈*未到场的情况下为其出具门诊病历，认定事实正确。本案中，一方面，在上诉人提交的其对霍**所作询问笔录中，霍**陈述本案所涉陈*的门诊病历中2013年10月27日的相关记录确系其本人书写，且书写上述记录时未看到患者陈*本人。另一方面，在上诉人提交的其对霍**所作陈述和申辩笔录中，霍**表示对案件事实、证据等内容没有异议，不要求回避，也不要求听证，同时放弃陈述申辩。

被上诉人霍**认为，上诉人广**计委对其所作的询问笔录并非其本人的真实意思表示，而是本人在受到苏*和原广**生局的双重压力下作出的违心陈述。对此，一方面，对于其受到不当干扰而作出对本人不利陈述的主张，被上诉人未能提供相应证据予以证实；另一方面，上诉人对被上诉人所作询问笔录以及陈述和申辩笔录之间可以相互印证，而被上诉人在一审期间申请出庭作证的证人陈*和张*当庭陈述的证言由于相互之间存在明显矛盾而不能达到被上诉人主张的相应证明目的。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。

其次，上诉人广**计委作出的本案被诉扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项之规定，适用法律存在不当。《中华人民共和国执业医师法》第二十三条第一款规定，医师实施医疗、预防、保健措施，签署有关医学证明文件，必须亲自诊查、调查，并按照规定及时填写医学文书，不得隐匿、伪造或者销毁医学文书及有关资料。该法第三十七条规定，医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……；（四）未经亲自诊查、调查，签署诊断、治疗、流行病学等证明文件或者有关出生、死亡等证明文件的；……。对于门诊病历是属于医学文书，还是属于医学证明文件或证明文件，全国人**务委员会法律工作委员会国家法行政法室、卫生**规司、卫**政司联合编写的《〈中华人民共和国执业医师法〉释解》中认为，《中华人民共和国执业医师法》第二十三条所规定医学证明文件一般是指诊断书、化验单、医学鉴定、残疾或者死亡医学证明等，医学文书一般是指处方、病历书、手术记录、住院患者诊疗记录、传染病疫情报告等等。因此，在通常情况下，门诊病历属于医学文书范畴，除非在有充分证据足以证明当事人已经实际将门诊病历用于在办理有关事项过程中证明相关事实的客观存在。本案中，上诉人认为本案所涉病历应当属于《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（四）项所规定的证明文件，但既未能提交相应规范性文件对其上述主张予以证明，亦未能对本案所涉及的证明文件、医学证明文件和医学文书等概念之间的区别与联系作出合法合理的解释。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。

上诉人广**计委认为，门诊病历对外具有权威性的证明效力，往往会被其他单位直接采信，门诊病历在形式、内容和效力上均与医学证明文件没有本质区别。上诉人上述观点的实质在于认为门诊病历在作为用以证明某一事实的客观存在而提交给有关机关的材料时具有证明文件的特征，从而具备了医学证明文件的主要要素。对此，基于门诊病历在特定情况下具备医学证明文件或证明文件的相关证明用途而将门诊病历不区分条件的定性为医学证明文件或证明文件，缺乏足够的合理性。判断门诊病历是属于医学文书，还是属于医学证明文件或证明文件，应当根据具体案件中的相关证据以及依据上述证据而查明的相应事实。本案中，上诉人在行政处罚程序中形成并在应诉过程中向人民法院提交的现有证据并不足以对张*等人获取本案所涉病历的目的和用途等情节作出认定，上诉人在行政处罚程序中亦未针对上述情节开展相应调查。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。

综上所述，上诉人广**计委作出的扬广卫医罚（2014）字第004号行政处罚决定书，认定事实正确，但适用法律不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，本院判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉**卫计委承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十三日