于*与金华市**有限公司（原金华市**有限公司一案一审行政判决书

审理经过

原告张**等14人诉被告金华市国土资源局国土行政处罚强制执行一案，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭。因金华市**有限公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于同年6月30日公开开庭进行了审理。原告张**等9人（张**、陈**、张**、张**、张**未到庭）及其诉讼代表人张**、张**、张**、委托代理人张*，被告金华市国土资源局的委托代理人傅**、刘*到庭参加诉讼。第三人金华市**有限公司经本院依法传票传唤，无正当理由未派员到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告张**等14人共同起诉称：2014年5月30日，金华**民法院作出〔2014〕金**审字第118号行政裁定，准予被告对“责令金华**妆品公司将非法占用的4960平方米土地退还给原村集体经济组织”实施强制执行。但是，至今被告没有履行其职责，导致该公司至今还非法占用着原告承包的土地，原告无法进行耕作，无法获得基本的生活来源。被告的不作为，严重侵害了原告的合法权益。原告请求法院：1.依法确认被告没有依法履行职责的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提交的证据（均系复印件）：1.身份证14张，证明原告主体资格；2.土地承包权证9份、乾西乡黄桥头村第一生产队证明7份，证明原告对土地享有承包权；3.行政处罚决定书、行政裁定书各1份，证明原告在涉案地块具有合法的承包权利，至今涉案地块仍被依法占用，被告并没有依据行政处罚决定及法院赋予其强制执行的权利，来履行行政处罚决定第一项。

被告辩称

被告金华市国土资源局答辩称：一、我局对金华市**有限公司（以下简称索**公司）非法占用土地行为处理履职到位。2013年11月27日，我局对索**公司涉嫌非法占用土地行为立案调查，并于2014年1月23日作出金土资罚〔2013〕17号行政处罚决定：1.责令索**公司将在非法占用的4960平方米土地退还给原村集体经济组织；2.没收索**公司在非法占用4960平方米土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施；3.对索**公司非法占用4960平方米土地的行为处以每平方米20元的罚款，计人民币99200元。上述行政处罚作出并送达后，索**公司于同年2月21日缴纳罚款。因索**公司未履行行政处罚决定第一项、第二项内容，我局于2014年4月28日向索**公司作出金土资催〔2014〕第2号行政处罚决定履行催告书，依法催告索**公司履行上述行政处罚决定第一项、第二项内容。索**公司在收到上述催告书后，仍未在催告时间内履行。我局依法于同年5月19日向金华**民法院提出金土资强*〔2014〕第2号国土资源行政处罚强制执行申请书。至此，我局对索**公司非法占用土地行为处理已经依法结案，履职到位。二、原告之诉不属于法院行政诉讼受案范围。2014年5月19日，我局依法向法院提出强制执行申请。同月30日，法院作出〔2014〕金**审字第118号行政裁定，对我局作出的金土资罚〔2013〕17号行政处罚决定第一项、第二项内容准予强制执行，由我局负责实施。原告以索**公司至今未履行行政处罚决定第一项内容为由提起行政诉讼，我局认为该诉讼不属于法院行政诉讼受案范围。主要理由是：一是行为性质不对。对索**公司执行本案行政处罚决定内容，已经进入司法强制执行阶段，对“责令退还非法占用的土地”进行执行，属司法强制执行行为。二是主体不对。对行政处罚决定第一项内容“责令退还非法占用的土地”进行执行，司法强制执行主体是法院，而不是我局。我局是行政执法机关，现行法律没有赋予行政强制权，依法也没有司法强制执行权。以我局为执行主体，没有法律依据。根据行政诉讼法规定，公民等认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法规定向法院提起诉讼。原告要求的是对司法强制执行行为进行审查，显然不符合法律规定。三、涉案行政处罚决定第一项内容“责令退还非法占用的土地”实质上已经进入执行程序。2014年6月30日，我局根据《金华市区罚没、暂扣财物管理实施办法》（金**综〔2003〕232号）将已作出没收处理的索**公司占用土地上的建筑物，移送给金**政局。“责令退还非法占用的土地”为宣告性规定，即“责令退还非法占用的土地”的行政处罚决定一经作出并且生效。该案被处罚人索**公司也未提出行政复议和诉讼，“责令退还非法占用的土地”处罚内容已生效。非法占地当事人即索**公司没有任何合法用地手续，作为不动产也没有进行依法登记，不存在履行退还的具体内容。本案行政处罚决定作出后，即宣告非法占用的土地归还给原村集体经济组织。再则，按“房随地走”、“地随房走”物权理论，没收的违法建筑物已属国家所有，已移送给金**政局进行处理，已经进入执行程序。从一定意义上讲，土地如何处置，应该与建筑物一并实施。四、原告诉讼主体资格问题。根据《最**法院关于审理涉及农村集体土地案件若干问题的规定》第一条、第三条、第七条规定，相信这14位原告不全部是该案涉及土地的权利人。请法院对他们的原告诉讼主体资格进行审查。综上所述，我局已依法履行法定职责。根据《行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十九条规定，原告之诉不属于法院行政诉讼受案范围，根据《最**法院关于适用u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第三条规定，被告请求法院依法裁定驳回原告的起诉。

被告向**提交的证据及依据（均系复印件）：1.行政处罚决定书1份；2.浙江省罚没财物专用票据1份；3.行政处罚决定履行催告书、邮寄凭证各1份；4.国土资源行政处罚强制执行申请书1份；5.行政裁定书1份；6.非诉行政执行案件移送执行函1份；7.送达回证1份；8.金华市国土资源局关于2014年上半年移送被没收建筑物清单的函1份；9.违法案件结案呈批表1份；以上证据证明被告对索**公司非法占用土地行为处理履职到位，原告之诉不属于法院行政诉讼受案范围，涉案行政处罚决定第一项内容“退还非法占用的土地”实质已进入执行程序。10.《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《国土资源行政处罚办法》、《金华市区罚没、暂扣财物管理实施办法》各1份，证明本案涉诉行政处罚已结案，被告履职到位的法律等依据。

第三人金华市**有限公司未作陈述，也未向本院提交证据。

在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见和证据审核认定的有关规定，本院认证如下：

1.对被告证据1-9，第三人未提出反驳证据。原告提出：对证据三性均予以认可，但对证明目的不予认可；上述9份证据无法证明被告依法履行了行政处罚决定第一项“责令退还被侵占土地”的事实；对行政处罚决定第一项内容已进入执行程序无异议；从2014年5月30日婺**法院作出行政裁定，准予被告对行政处罚第一项退还土地实施强制执行时，已经进入执行程序，至今已1年有余；从该点也恰恰说明被告并没有履行法院作出的生效裁定，使原告承包的土地始终处于被非法侵占状态，被告怠于履行其法定职责是显而易见的。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。

2.对被告证据10，第三人未提出反驳证据。原告提出：对证据无异议，但不能证明被告已经履行其法定职责。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。

3.对原告证据1、3，被告无异议。第三人未提出反驳证据。本院确认其证明力。

4.对原告证据2，第三人未提出反驳证据。被告提出：土地承包权证及生产队证明，希望原告提供原件；如果没有原件，被告不予质证；这些土地承包权证及生产队证明也不能证明这些村民对黄桥头村涉案地块享有相应的权利，对原告诉讼主体资格有异议。经查：被告异议不成立。本院确认其证明力。

本院查明

根据本院确认证明力的上述证据和到庭当事人及代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：

被告金华市国土资源局于2014年1月23日作出金土资罚〔2013〕17号行政处罚决定，认定：第三人金华市**有限公司（原金华市**有限公司，2012年12月18日名称变更）于2011年8月未经依法批准，擅自在超出确权用地范围的土地上动工建设，同年9月完工；经现场勘测，该建设所占土地位于婺城区乾西乡黄桥头村东侧、601货场西侧地段，即在该公司确权用地北、南两侧分别占用黄桥头村集体土地2300平方米和2660平方米，共计建设占用土地面积4960平方米；四至：东至601货场，南至田、西至田，北至金九公路；其中建筑占地面积1072.8平方米，构筑物占地面积284.4平方米；已建有办公用房1幢占地400平方米，传达室1处占地27平方米，食堂1处占地171.8平方米，均为1层、砖混结构；厂房1处占地474平方米，1层、钢架结构；车棚（构筑物）1处占地271.7平方米，1层、钢架结构；移动门闸1处占地12.7平方米；其余为水泥地面863平方米（含大门前200平方米），建有围墙长169.98米；已投入使用；上述4960平方米的土地类别为耕地，在金华市婺城区乾西乡土地利用总体规划中的用途为建设留用地。被告认为第三人的上述行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款规定，属非法占用土地行为。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定给予如下行政处罚：1.责令金华市**有限公司将非法占用的4960平方米土地退还给原村集体经济组织；2.没收金华市**有限公司在非法占用4960平方米土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施；3.对金华市**有限公司非法占用4960平方米土地的行为处以每平方米20元的罚款，计人民币99200元。对退还土地、没收建筑物、构筑物和其他设施，限收到行政处罚决定书之日起3个月内履行；对罚款，限收到行政处罚决定书之日起15日内履行。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。被告于2014年1月23日将上述处罚决定书送达给第三人。第三人已于同年2月21日缴纳罚款，但对第1、2项在规定期间未履行。既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。被告于同年5月6日催告履行未果，于同月19日向本院申请强制执行。本院于同月30日作出〔2014〕金**审字第118号行政裁定，认为：被告作出的金土资罚〔2013〕17号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序并无不当；但对不需要采取司法强制措施的具体行政行为的案件执行，可由申请执行人负责实施。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第九十三条等规定，裁定如下：对申请执行人金华市国土资源局作出的金土资罚〔2013〕17号行政处罚决定第1、2项，准予强制执行，由申请执行人金华市国土资源局负责实施。同日，本院移送给被告执行。同年6月9日，该裁定书送达给第三人。同年6月30日，被告根据《金华市区罚没、暂扣财物管理实施办法》，将已作出没收处理的上述建筑物，移送给金**政局，请金**政局提出处理意见。

裁判结果

本院认为：原告作为黄桥头村经济合作社成员，有权对本合作社范围内的土地使用情况进行依法监督。对违法用地行为有权进行举报。对查处结果不服，或认为行政机关实施执行不作为的，有权提起行政诉讼。因此，原告的本案诉讼主体资格适格。被告作为金华市土地管理部门，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，具有对违法占地、用地等违法行为进行查处的法定职权。被告对第三人非法占用土地行为依法作出行政处罚决定后，第三人未在规定期限内履行处罚决定中的第1、2项。被告依法向本院申请强制执行。没收、拆除建（构）筑物、退还土地、恢复土地原状，属于行为罚。对土地违法等案件中的行为罚实行“裁执分离”，既符合法律精神，也有利于强化行政部门的日常监管职责，充分发挥行政部门强有力的执行资源及力量；可依法保障行政强制执行效率，有效破解非诉行政执行难题。“裁执分离”模式得到政府的充分肯定，已在我省全面推行。本院已裁定准予强制执行，并交由被告负责实施。是通过具有法律效力的行政裁定书，赋予被告强制执行权，明确被告强行执行义务。此后，被告已将没收的建筑物移送给金**政局，请财政局提出处理意见。责令退还土地，既是行为罚，也是宣告性处罚，应结合对该土地上的建（构）筑物的处罚一并执行实施为妥。被告已基本履行法定职责。下一步的执行，应结合财政局的意见，由被告继续实施。综上所述，原告诉讼请求依据不充分，本院难以采纳。对被告抗辩中合法有据部分，本院予以采纳；对依据不充分部分，本院不予采纳。第三人未派员到庭参加诉讼，不影响本案审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最**法院关于执行u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（一）项规定，判决如下：

驳回原告张**等14人的诉讼请求。

本案受理费人民币50元（原告已预交），由14位原告共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十月十九日