蚌埠市**有限公司与蚌埠市公共资源交易监督管理局行政合同、行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人蚌埠市公共资源交易监督管理局与蚌埠市**有限公司（以下简称“众**司”）因“蚌招标（2014）144号处理通报”行政处罚一案，不服安徽省蚌埠市龙子湖区人民法院于2015年5月28日作出的（2015）龙行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人蚌埠市公共资源交易监督管理局的委托代理人宋*、高**，被上诉人众**司的委托代理人陈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明：2014年3月28日，被告蚌埠市招标采购管理局就蚌**医医院新院区10KV配电工程发布招标公告，公开招标。原告投标后中标，并于2014年6月10日与蚌**医医院就中标项目签订了建设工程施工合同。2014年8月29日，被告蚌埠市招标采购管理局以原告中标蚌**医医院新院区10KV配电工程后，以各种理由拖延施工，至今完成工程量不足10%，严重影响项目建设，作出《关于对蚌埠市**有限公司进行处理的通报》（蚌招标（2014）144号），内容为：对众**司记录不良行为，在本项目完成之前不得在蚌埠市市区两级配电项目投标，并予以公示。该通报于当日在蚌埠公共资源交易网发布。原告不服提出复议，经复议机关复议后，结果维持。

一审法院认为

一审法院认为：行政机关实施行政行为应当依照法律法规的规定进行。公民、法人及其他组织的合法权益受法律保护。根据《中华人民共和国招标投标法》第六十一条规定“本章（即第五章法律责任）规定的行政处罚，由**务院规定的有关行政监督部门决定。本法已对实施行政处罚的机关作出规定的除外”。该法第五章中，规定了对招标人在一定期限内取消投标资格并予以公示的内容，因此，取消投标资格并予以公示是该法规定的行政处罚。由于被告对原告作出的处理通报中有在本项目完成之前不得在蚌埠市市区两级配电项目投标，并予以公示的内容，实际即取消了原告在项目完成前的投标资格，因此，被告的处理通报是对原告的行政处罚。行政机关实施行政处罚应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行。由于被告在作出处理通报时没有按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行事先告知及给予原告陈述和申辩的权利，亦未按规定制作及送达处罚决定书，因此，属程序违法。此外，行政机关作出行政处罚应当明确查明的事实及适用的法律法规等，适用法律应当援引与查明事实相对应的具体条款，被告在通报中仅援引法律法规的名称，属适用法律错误。因此，原告要求撤销，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，一审法院判决如下：撤销被告蚌埠市招标采购管理局作出的（蚌招标（2014）144号）《关于对蚌埠市**有限公司进行处理的通报》。案件受理费50元，由被告负担。

上诉人诉称

宣判后，蚌埠市公共资源交易监督管理局不服，提出上诉，其上诉认为：1、上诉人作出蚌招标（2014）144号《关于对蚌埠众**限公司进行处理的通报》（下称通报）认定事实清楚，上诉人在中标后拖延工期，不按合同履行义务。2、一审法院认定“被告（上诉人）的处理通报是对原告（被上诉人）的行政处罚”，认定事实错误。上诉人基于监督职责实施事后协助监督行为并作出通报，并非对被上诉人进行“行政处罚”，而是对招标采购交易活动实施统一监督管理的行为。3、一审法院判决撤销上诉人作出的通报，适用法律错误。上诉人对被上诉人作出的通报是监督行为，而不是行政处罚，不属行政案件的受案范围。

被上诉人辩称

被上诉人答辩认为：1、关于上诉人的主体资格问题，因为因上诉人称蚌埠市招标采购管理局已经变更为蚌埠市公共资源交易监督管理局，故就上诉人的主体资格是否适格，请法庭依法查明。2、上诉人所谓的监督管理行为剥夺了被上诉人的投标资格，以及投标权利，严重侵犯了被上诉人的合法权益，根据有关法律法规的规定，当然属于行政处罚行为。3、作为行政处罚行为，招标局没有行政处罚权，且违反了行政处罚法的相关规定，所以原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。

上诉人向一审法院提供了以下证据：

组织机构代码证。

2014年3月28日招标文件、中标公示、建设工程施工合同，证明原告中标及签订合同的事实。

工程开工报审表、工程开工令、监理通知单，证明原告的开工日期。

4.2014年8月2日及7日的监理工程师通知单，证明原告存在严重违约的事实。

5.蚌埠市中医院10KV配电工程施工进展情况的说明、项目推进及困难说明报告、施工进展情况的报告、照片若干、该工程个别设备生产厂商联系情况的说明、该工程协调会5个问题落实情况的说明、该工程主要电气设备品牌的说明，证明原告不按合同履行义务，迟延履行理由不能成立。

6.关于商请确定蚌埠市中医院10KV配电工程施工单位的函，证明合同对方进行了投诉。

7.《关于对蚌埠市**有限公司进行处理的通报》蚌招标（2014）144号、蚌埠市人民政府（2014）117号行政复议决定书。证明被告作出处理及原告不服经复议维持的情况。

上诉人向一审法院提供了作出行政处罚的法律法规依据，即《中华人民共和国招标投标法》第5、7条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第4、59、79条。

被上诉人向一审法院提供了以下证据：

1.营业执照及机构代码证，证明原告的主体资格。

2.网上打印的被告的处理通报，证明被告的行政行为。

3.复议决定书，证明已经经过复议。

4.蚌埠市公共资源交易网打印材料，证明招标情况。

5.招标文件及主要设备材料品牌、选型清单、考察报告及市场考察报价清单，证明合同双方指定唯一品牌违反政府采购法及招标投标法，指定品牌价格均高于市场平均价。

6.已完工程量清单、现场勘验申请，证明原告完成的施工量。

7.会议记录、预付款申请、证明存在标前会议等情形。

8.被告工作职能及《履约反馈管理办法》，证明被告没有处罚权，按规定应当由建设主管部门进行处罚，被告可以作出不良行为认定及记录。

以上证据材料均随案移送本院。

本院查明

经审查，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。

本院对一审判决认定的案件事实予以确认。本院另查明：2015年1月23日，中共**办公室作出蚌办发（2015）3号〈蚌埠市人民政府办公室关于印发《蚌埠市人民政府职能转变和机构改革实施意见》的通知〉，该通知载明：组建市公共资源交易监督管理局，为市政府工作部门，负责对本行政区域内公共资源交易活动的综合监管。将市招标采购管理局的招标采购行政职责划入市公共资源交易监督管理局，不再保留市招标采购管理局。2015年5月6日，蚌埠市公共资源交易监督管理局设立。

本院认为

本院认为：根据《蚌埠市人民政府职能转变和机构改革实施意见》的规定，蚌埠市招标采购管理局的招标采购行政职责划入蚌埠市公共资源交易监督管理局，不再保留蚌埠市招标采购管理局。原蚌埠市招标采购管理局的职责应当由蚌埠市公共资源交易监督管理局承继，本案蚌埠市公共资源交易监督管理局作为上诉人，主体适格。本案上诉人对被上诉人作出的《关于对蚌埠市**有限公司进行处理的通报》，不仅对被上诉人记录不良行为，并且禁止其在本项目完成之前在蚌埠市市区两级配电项目投标，实质上是临时取消了被上诉人的投标资格，该行为不仅仅是一种监督管理行为，应当定性为行政处罚，属于人民法院受理行政案件的范围。上诉人在实施该行为时，未进行事先告知，未给予上诉人陈述和申辩的权利，未按规定制作处罚决定书并送达，程序违法。此外，上诉人在通报中，未援引法律法规的具体条文，适用法律错误。综上，上诉人蚌埠市公共资源交易监督管理局的上诉理由不能成立。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠市公共资源交易监督管理局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十四日