李**与济宁市城**市中区分局行政处罚二审行政判决书

审理经过

李**诉济宁市城市管理综合执法局市中区分局城乡建设行政处罚一案，济宁**业开发区人民法院于2015年3月4日作出（2015）济高新区行初字第2号行政判决。李**不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案，上诉人李**及其委托代理人郝**，被上诉人济**局市中区分局的委托代理人谢*、马**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人诉称

本案行政争议形成过程如下：2014年7月4日，被上诉人济宁市城市管理综合执法局市中区分局作出济执（中）处字（2014）第南010001号城市管理综合执法行政处罚决定书，对上诉人李**作出限期拆除所建建筑物的行政处罚决定。上诉人对该行政处罚决定不服，于2014年9月3日向济宁市人民政府申请行政复议，济宁市人民政府于2014年11月28日作出济政复决字（2014）432号行政复议决定书，维持了上述行政处罚决定。上诉人诉至法院，请求撤销上述行政处罚决定。

一审判决认定，原告李**系济宁市任城区南苑街道郭庄村村民。2006年，郭**委会与李**签订租赁协议，约定将郭庄村委楼南西侧0.44亩土地租赁给李**建洗澡堂使用。李**于同年未取得《建设工程规划许可证》即在租赁土地上建造房屋用于经营洗澡堂。2014年6月20日，被告济宁**局市中区分局对原告在郭庄村委建造的房屋进行立案查处。经勘验，该房屋位于济安桥路路西约1000米郭庄村委院内，共3部分，总面积627平方米，主楼两层，南北长23米，东西宽13米，面积为598平方米，砖混结构；小住房一层，东西长5米，南北宽3米，面积为15平方米，砖混结构；杂物间一层，南北长4米，东西宽3.5米，面积为14平方米，石棉瓦顶，均已完工。被告当即制作《城市管理综合执法现场勘验笔录》及勘验图，拍摄了现场照片，因李**未能提供建设房屋合法手续，被告制作了《城市管理综合执法责令改正通知书》和《城市管理综合执法询问调查通知书》，责令原告停止违法行为恢复原状并到被告处接受询问调查及听取处理意见。原告李**未到被告处接受询问调查，被告在调查核实相关情况后，于2014年6月30日制作《城市管理综合执法行政处罚告知书》告知李**拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其具有陈述、申辩权。2014年7月4日，被告作出济执（中）处字（2014）第南010001号《城市管理综合执法行政处罚决定书》，并于当月7日进行送达，限原告接到决定书之日起10日内自行拆除所建建筑物。原告李**对被告作出的行政处罚决定书不服，申请行政复议，复议机关维持了被告具体行政行为。原告仍不服，遂向法院提起行政诉讼。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国**关于在山东省济宁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2002）218号）、《济宁市城市管理综合行政执法办法》（济**（2004）15号）、《济宁市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》（济**（2004）67号）的规定，被告济宁市城**市中区分局作为辖区内集中行使行政处罚权的行政机关，有权依法行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”根据《山东省人民政府关于济宁市城市总体规划（2008-2030年）的批复》（鲁**（2009）104号）的规定，原告李**所建建筑物位于济宁市城市规划区内，适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告李**在租用郭庄村土地后，未办理包括建设工程规划许可证在内的任何批准手续即在2006年建房。被告在对该建筑的有关情况进行调查核实后，以原告违法建设房屋的行为违反了上述规定，依据该法第六十四条之规定，作出济执（中）处字（2014）第南010001号《城市管理综合执法行政处罚决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。对于原告主张其房屋于2006年建成，至2014年处罚时已时隔八年，超出《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年的处罚期限，且《中华人民共和国城乡规划法》2008年才开始施行，被告适用该法处理属错误。原告的房屋虽然在2006年建成，但违法行为的后果即该违法建筑一直存续至处罚前，且该建筑一直未办理任何批准手续，无论依据当时的《中华人民共和国城市规划法》还是依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，该建筑均属违法建设，所建房屋不具合法性，且无法采取改正措施消除影响。故原告的辩解依法不成立，被告对原告所作限期自行拆除的行政处罚决定有事实及法律依据。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告李**的诉讼请求。案件受理费50元由原告李**负担。

李**不服一审法院判决，上诉称，被上诉人作出的“限期拆除建筑物”的行政行为不是行政处罚而应为行政强制措施，被上诉人虽然具有行使相对集中行政处罚权，但不具有行使集中行政强制措施权，故被上诉人无权作出被诉决定。上诉人的房屋系2006年建造，应适用当时的法律规定，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。同时该法第六十四条规定，有权“限期拆除”的行政主体应为县级以上人民政府城乡规划主管部门，故被上诉人主体不适格。因“限期拆除建筑物”的行为是行政强制措施非行政处罚，故被上诉人依据行政处罚的程序规定作出“限期拆除建筑物”的决定违反法定程序。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，被上诉人作出“限期拆除建筑物”的行为缺少法律依据，适用法律错误，行政主体不适格，超越法定职权，违反法定程序。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定。

被上诉人辩称

被上诉人济宁市城市管理综合执法局市中区分局辩称，一审法院认定上诉人违法建设事实清楚，被上诉人作出的限期拆除建筑物的行政行为属于行政处罚，而非行政强制措施。被上诉人对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有处罚权，主体资格合法，被上诉人作出的被诉行政行为程序合法，适用法律正确。综上，被上诉人对上诉人的违法建设行为具有处罚权，作出的限期拆除所建建筑物的行政处罚决定事实清楚、证据充分，法律适用正确，程序合法，处罚适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点为：一、被上诉人是否具有作出本案被诉行政决定的职权。二、被诉行政决定是否合法，是否应予撤销。

针对审理重点，上诉人认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第23条明确将“责令改正或限期改正”独立于行政处罚之外；《中华人民共和国行政强制法》第41条将“限期拆除”界定为行政强制措施；国务**公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复（国法秘函（2000）13号）为：《中华人民共和国城市规划法》第40条规定的“限期拆除”不应理解为行政处罚行为。故被上诉人作出“限期拆除建筑物”的行为并非是行政处罚，而应是行政强制措施。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定，被上诉人并不是城乡规划主管部门，故被上诉人不具有作出“限期拆除建筑物”的法定职权；根据2006年的法律规定，在宅基地上建设生活性住房无需取得建设工程规划许可证，故被上诉人认定上诉人所建房屋属于违法建筑无法律依据。三、被上诉人是在上诉人与房屋拆迁人未能达成拆迁补偿协议的情况下，认定上诉人所建房屋为违法建筑，同时上诉人仅收到被上诉人作出的三份处罚相关文书，被诉处罚决定程序违法。综上，被上诉人不具有作出被诉决定的法定职权，被诉决定事实不清，程序违法，应予撤销。被上诉人认为，一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定以及国**制办《关于在山东省济宁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2002）218号）、《济宁市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》（济**（2004）67号）、济宁市人民政府办公室《关于印发济宁市综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（济**（2006）49号）等文件的规定，被上诉人有权做出被诉行政行为。二、“限期拆除建筑物”的决定不属于《中华人民共和国行政强制法》第2条规定的行政强制措施的种类，第41条亦未将“限期拆除”界定为行政强制措施。《中华人民共和国行政处罚法》第23条的规定应当理解为，行政机关作出行政处罚时，应当采取责令或者限期改正违法行为的具体行政处罚行为。国务**公室的答复不是法律规定，且《中华人民共和国城市规划法》已经废止。故，被上诉人作出的“限期拆除建筑物”的决定属于行政处罚，而非行政强制措施。三、上诉人所建建筑物一直未合法取得土地使用权证，亦未取得建设工程规划许可证，所建房屋面积不仅超出普通村民的最高宅基面积，也超出租赁合同约定的土地使用面积，明显属于违法建筑。被上诉人所作行政行为事实清楚，程序合法，适用法律准确，处罚适当，应当予以维持。

本院查明

各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为

本院认为，关于第一个审理重点，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，“限期拆除”应是在无法采取改正措施的情况下的一种处理方法，故其不是一种改正措施，而是对违法建设房屋的一种最终处分。上诉人李**主张“责令限期拆除”为“责令改正或限期改正措施”的主张，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“…建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；…”，该条款中明确将“责令限期拆除”定性为行政处罚。本案虽系因违反城乡规划法而责令限期拆除，但同违反土地管理法责令限期拆除违法建筑，其法律性质应当具有一致性。故，上诉人主张被诉“责令限期拆除”决定不属于行政处罚的观点，本院不予采纳。被上诉人济宁市城**市中区分局一审提供的相关文件，可以证明其作为辖区内集中行使行政处罚权的行政机关，有权依法行使城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，故被上诉人具有依法查处辖区内违反城乡规划法的违法建筑的法定职责，有权作出本案行政处罚决定。关于第二个审理重点，上诉人所建建筑物位于济宁市市中区，在济宁市城市规划区内，上诉人在租用的土地上建设涉案房屋，一直未办理《建设工程规划许可证》等批准手续，且涉案房屋客观上已无法采取改正措施消除对规划实施的影响，故被上诉人认定涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建筑，并无不当。上诉人认为本案是因拆迁引发的纠纷，上诉人未提供相关证据，同时其实质是否认涉案建筑的违法性质，其理由本院不予采纳。上诉人违法行为的后果即违法建筑一直存续至被上诉人对其作出行政处罚前，被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对其进行处理并无不当。被上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，履行了立案、调查、勘察、责令改正、告知等程序后，作出被诉行政处罚决定并依法送达，符合正当程序要求，上诉人关于被上诉人程序违法的主张，本院不予支持。综上，被上诉人所作行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月四日