聊城**有限公司与聊城市盐务局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人聊城**有限公司（以下简称祥慧饲料公司）因诉被上诉人聊城市盐务局行政处罚一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2014）聊东行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人祥慧饲料公司委托代理人林**、王**，被上诉人委托代理人吕*、刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定：2014年5月29日原告祥慧饲料公司以每吨780元的价格从聊城**限公司购进品名为饲料添加剂氯化钠8吨，用于饲料的生产加工。被告接举报后认为原告涉嫌违规购进盐产品，于2014年7月8日作出聊城盐政处罚字（2014）0150号《行政处罚决定书》，查明原告于2014年5月19日以每吨780元的价格从聊城**限公司购进畜牧用盐8吨，用于饲料生产加工，至2014年6月12日已使用0.5吨。认定原告的上述行为属于“违反规定擅自购进盐产品”，违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条第三款的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予：1、没收畜牧用盐7.5吨；2、罚款19584元。原告不服，向聊城市人民政府提起行政复议，聊城市人民政府于2014年9月22日作出聊政复决字（2014）第161号《行政复议决定书》，维持了被告作出聊城盐政处罚字（2014）0150号《行政处罚决定书》的具体行政行为。原告仍不服，诉至本院。

一审法院认为

原审法院认为：1999年6月23日山东省人民政府鲁政发（1999）70号文《关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》，授权各市地盐务局行使本级政府盐业行政主管机构的职能，负责本行政区域内的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。被告聊城市盐务局作为聊城市区域内的盐务主管部门，对本区域内的盐业违法案件具有行政管理权和执法权。

原告认为根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条的规定，饲料、饲料添加剂的监督管理工作应由农业行政主管部门行使，不应是盐业管理部门的职权。本案中被告对原告购进的饲料添加剂氯化钠抽样送检，经检测被告送检的样品中氯化钠含量为99.17%，符合精制工业盐一级技术指标，是盐产品。原告将其作为饲料添加剂用于饲料生产，属于畜牧用盐。《山东省盐业管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。”第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”第四十九条规定：“渔业和畜牧养殖业用盐应当严格按照有关标准进行生产，并按照食盐的管理办法进行管理。”《条例》是2010年山东**委会通过的地方性法规，在全省范围内适用。根据上述规定，被告据此认为原告违规购买盐产品，适用盐业管理的法律法规对原告的行为进行调查执法于法有据，其行政执法主体适格。对原告认为其购进的是饲料添加剂氯化钠，属于《饲料和饲料添加剂管理条例》的管理范围，不受《条例》调整的主张，本院不予支持。

原告祥慧饲料公司称所购买的饲料添加剂氯化钠是从国家批准的正规经营企业聊城**限公司购进的，销售单位合法，为证明其目的，原告提交了聊城**限公司的营业执照副本、组织机构代码、税务登记证、开户许可证、原告在该公司购买涉案饲料添加剂氯化钠的发票等予以证明。聊城**限公司的营业执照副本、组织机构代码、税务登记证、开户许可证能证明该公司依法成立，其经营范围为工业盐、畜牧渔业用盐、皮鞋专用盐、洗浴盐软化水专用盐、工业小苏打、化工产品、饲料添加剂氯化钠销售。但经营范围同时注明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。山东省人民政府令第230号《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》第558项设置了“盐产品批发经营企业审批”项目，规定：设立盐产品批发经营企业需经省盐务局审批。根据该规定，未经许可审批的企业不得从事盐产品的批发经营。原告未能提交聊城**限公司的盐产品批发经营许可证，故对其称涉案物品“来源清楚，销售单位合法”的主张，本院不予支持。

《条例》第二十条规定：设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。第二十一条规定：食盐由省盐业行政主管部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨，由各级盐产品批发经营企业组织经销。纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。根据上述规定，原告购进的涉案饲料添加剂氯化钠经检测为盐产品，应向持有盐产品批发许可证的企业购进，而原告从不具有盐产品批发许可证的企业购进涉案氯化钠作为饲料添加剂，明显违反上述规定。被告据此对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分。

《条例》第四十四条规定：违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款。第四十九条规定：渔业和畜牧养殖业用盐应当严格按照有关标准进行生产，并按照食盐的管理办法进行管理。本案中原告违规购进盐产品8吨，已使用0.5吨。山东省大包装食盐的批发价格是816元，被告根据上述条文的规定，没收所剩盐产品7.5吨，罚款19584元，适用法律正确，处罚幅度在法定范围内。

综上，被告作出的聊城盐政处罚（2014）0150号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告聊城市盐务局于2014年7月8日作出聊城盐政处罚（2014）0150号《行政处罚决定书》的具体行政行为。案件受理费50元，由原告聊城**有限公司负担。

上诉人诉称

上诉人祥慧饲料公司不服原审判决，上诉称：一、被上诉人不具备行政管理权和执法权。饲料添加剂氯化钠不是食盐或畜牧用盐，受**务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》的约束，不受《山东省盐业管理条例》规范和调整。二、上诉人系饲料生产企业，从聊城**有限公司购进饲料添加剂氯化钠，该公司营业执照上明确饲料添加剂氯化钠为其经营范围，上诉人在购买饲料添加剂氯化钠过程中，没有向出售单位询问是否具有专门许可事项的法定注意义务。所以上诉人不属于擅自购进盐产品。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处罚决定。

被上诉人辩称

被上诉人聊城市盐务局辩称：一、被上诉人具有行政执法主体资格。**务院《饲料和饲料添加剂管理条例》规定农业行政主管部门对饲料添加剂的监督管理，是对饲料生产过程中添加原料的品种、剂量、时间、顺序等的监督，而非对原料本身的生产、加工、运输、销售等环节的监督。根据《山东省盐业管理条例》和《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》，盐务局负责本行政区域内盐业执法管理、盐政执法和食盐专营管理工作。经依法抽样检验涉案饲料添加剂氯化钠指标为99.17%，《山东省盐业管理条例》规定，盐产品是指以氯化钠为主要成分的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐、纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐，所以被上诉人具有执法主体资格。二、被上诉人认定事实清楚。经群众举报，被上诉人对现场涉案物品扣押，并现场抽样取证，依法检验涉案物品氯化钠指标为99.17%，是盐产品，上诉人称是饲料添加剂，按照用途应属渔业、畜牧业用盐，按照盐产品分类应属其他用盐。上诉人称聊城**有限公司是盐产品合法经营企业，但为提供该公司具有合法批发经营许可手续，被上诉人经向山东省盐务局查询，该公司未办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格。所以被上诉人认定事实清楚，证据确凿。三、被上诉人适用法律正确。氯化钠虽被列为国**业部《允许使用的饲料添加剂品种目录》，但由于饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂的属性，同时也具有饲料生产用盐的盐产品属性，根据《食盐专营办法》第二十八条和《山东省盐业管理条例》第四十九条的规定，应按照食盐进行管理。由于畜牧用盐被《食盐专营办法》确定为专营产品，属于特别规定，应予优先使用，所以被上诉人依据《山东省盐业管理条例》的相关规定作出行政处罚，适用法律正确。四、被上诉人执法程序正当。本案经群众举报，被上诉人依法立案、调查取证、事前告知等程序，执法程序中均采用同步录音录像等措施，上诉人对购进涉案物品的行为及物品来源、数量、单价和总额等均没有异议，在告知的法定期限内未提出陈述、申辩和听证请求，被上诉人执法程序正当。五、本案在处理过程中，被上诉人依法行使职权，未超越职权，并且处罚适度，未超过法定幅度，执法目的合法。综上，原审法院判决维持被上诉人作出的处罚决定并无不当，请二审法院依法予以维持。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点为被上诉人是否具有对饲料添加剂氯化钠进行行政处罚的主体资格。

《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条第二款规定，本条例所称饲料添加剂，是指在饲料加工、制作、使用过程中添加的少量或者微量物质，包括营养性饲料添加剂和一般饲料添加剂。根据**业部公布的《饲料添加剂品种目录（2013）》（**业部公告第2045号），该目录矿物元素类别中包含氯化钠。《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条规定，**务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。根据上述规定，饲料添加剂氯化钠的监督管理工作应由负责饲料、饲料添加剂管理的部门主管，被上诉人聊城市盐务局作为盐业行政主管部门，对该案不具有行政处罚主体资格，其作出的被诉行政处罚决定依法应予撤销。

综上，原审判决维持被上诉人作出的被诉行政处罚决定不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销聊城市东昌府区人民法院（2014）聊东行初字第26号行政判决；

二、撤销被上诉人聊城市盐务局作出的聊城盐政处罚（2014）0150号行政处罚决定；

一、二审案件受理费各为50元，均由被上诉人聊城市盐务局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二十八日