黎**、黎**、伍**与阳春市卫生和计划生育局、阳春市中医院卫生行政处罚纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人黎**、黎**、伍**与被上诉人阳春市卫生和计划生育局（以下简称阳春卫计局）、原审第三人阳春市中医院卫生行政处罚纠纷一案，不服阳春市人民法院（2014）阳春法行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：黎**、黎**、伍**亲属黎**因患头疼而于2013年5月10日到阳春市中医院急诊科就诊，并于2013年5月11日中午11时13分至晚上21时20分在五官科住院治疗。期间，五官科的黄*、陈**以医师名义对其进行了诊疗，并分别在病情记录中的住院医师、主治医师栏上签名；放射科的黄**对其进行了CT检查，出具了CT诊断报告书，并在报告书中的报告医师栏签名。2013年5月12日，黎**因病情进展加重先后转入内科专科治疗、重症监护室监护治疗，至2013年5月13日9时因病情转为危重，经家属要求办理出院而自动出院。黎**在出院之后死亡。

2013年11月28日，黎**、黎**、伍**向阳春**督所提交《投诉书》，要求调查阳春市中医院诊疗科目及陈**、黄*的医师执业资格，确认是否存在非法行医行为。阳春**督所于2013年12月2日受理黎**、黎**、伍**的投诉举报，于2013年12月3日派出卫生监督员到阳春市中医院进行了现场监督检查，现场笔录载明：1、黄**单独出具X光检测报告书；2、严浩洁单独出具心电图检测报告书。阳春卫计局据此作出《卫生监督意见书》责令：1、所有医护人员必须取得相关的执业资格证后方可独立执业；2、所有医技人员必须取得相关的执业资格证后方可独立执业。

2013年12月10日，黎**又向阳春市卫生监督所提交《确认非法行医申请书》，要求对阳春市中医院及黄**、陈**、严*、黄*等相关人员的医疗活动是否属于非法行医进行确认。阳春卫计局受理后，填写了《卫生监督投诉举报受理表》，于2013年12月11日派出卫生监督员对阳春市中医院及黄**、陈**、严*、黄*等相关人员进了询问，调取了黎**2013年5月10日至2013年5月13日在阳春市中医院就诊的病历记录和中医院值班医务人员的相关资料。上述调查材料显示：阳春市中医院是依法取得《医疗机构执业许可证》的医疗机构，医疗机构类别为中医（综合）医院，非营利性（政府办）；五官科医师陈**取得执业医师执业证书，执业类别为口腔，执业类型为口腔专业，在五官科从事医师工作；五官科医务人员黄*是2012年广**药大学中医学专业本科毕业，未取得执业医师资格，从事五官科临床诊疗活动；放射科黄**是2012年广州医学院临床医学专业专科毕业，未取得执业医师资格，从事CT检测诊疗活动；严*为执业助理医师，执业类别为公共卫生，从事心电图检测诊疗活动。阳春卫计局根据前述调查情况向阳春市中医院发出《卫生监督意见书》责令其整改，并于2014年1月20日作出并送达了《行政处罚事先告知书》［粤春卫医告（2014）1001号］，告知阳春市中医院使用黄*、黄**、严*等3名未取得《医师执业证》人员从事诊疗活动，五官科医师陈**超出注册的执业类别和执业范围从事医疗活动，属于使用非医疗卫生技术人员从事医疗活动的行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十八条的规定，拟对阳春市中医院作出罚款5000元的行政处罚，同时责令立即改正。由于阳春市中医院在法定期限内未行使陈述、申辩权利。阳春卫计局经讨论并逐层报审批后，于2014年2月20日作出粤春卫医罚（2014）1001号行政处罚决定，认定阳春市中医院使用非医疗卫生技术人员从事医疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十八条的规定，决定给予阳春市中医院罚款5000元，并责令立即改正违法行为。阳春市中医院没有申请复议和提起行政诉讼，自觉缴纳了罚款并进行了整改。阳春卫计局没有将处罚决定送达给黎**、黎**、伍**。

2014年4月17日，黎**、黎**、伍**向阳春卫计局提交《政府信息公开申请书》，要求公开对阳春市中医院及相关医务人员的行政处理结论（包括卫生行政执法意见书及处罚决定书）。阳春卫计局于2014年4月28日书面答复黎**、黎**、伍**：阳春市中医院使用卫生技术人员从事专业以外的诊疗活动一案，违反《医疗机构管理条例》有关规定。阳春卫计局已责令阳春市中医院立即改正违法行为，并处罚款人民币5000元的行政处罚。阳春市中医院已对相关人员作出处理。黎**、黎**、伍**对阳春卫计局作出的行政处罚决定不服，于2014年9月4日提起行政诉讼，请求：1、判令阳春卫计局认定阳春市中医院是否存在非法行医行为，并重新作出行政处罚；2、案件受理费由阳春卫计局承担。

一审法院认为

原审法院认为：根据**务院《医疗机构管理条例》第五条第二款：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”的规定，阳春卫计局作为县级地方人民政府的卫生行政部门，对于黎**、黎**、伍**投诉、举报阳春市中医院的违法事项有立案调查并作出行政处罚决定的职权。本案阳春卫计局接到黎**、黎**、伍**对阳春市中医院的违法行为投诉举报后，经过受理、立案、调查取证、对行政行为相对人作出行政处罚预先告知书、听取陈述申辩，然后经过讨论、逐层报审批后作出本案行政处罚决定并送达了行政违法行为相对人，处罚程序符合**生部于1997年6月19日发布的《卫生行政处罚程序》规定，程序合法。《医疗机构管理条例》第二十八条规定“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。”《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条规定“任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，责令其立即改正，并可处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，处以三千元以上五千元以下罚款，并可以吊销其《医疗机构执业许可证》：（一）任用两名以上非卫生技术人员从事诊疗活动；（二）任用的非卫生技术人员给患者造成伤害。医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理。”阳春卫计局根据阳春市中医院是依法取得《医疗机构执业许可证》的综合性医疗机构，在从事医疗活动过程中，任用未取得执业医师资格的黄博渊从事CT检测诊疗活动，任用未取得执业医师资格的黄*到五官科从事诊疗活动，任用执业类别为口腔专业的执业医师陈**从事五官科诊疗活动，任用执业类别为公共卫生的执业助理医师严洁从事心电图检测诊疗活动等事实，认定阳春市中医院在从事医疗活动过程中使用非卫生技术人员从事诊疗活动，符合前述规定，认定事实清楚。阳春卫计局依据《医疗机构管理条例》第四十八条“违反本条例第二十八条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》”的规定，对阳春市中医院的行为予以罚款5000元的行政处罚，同时责令立即改正违法行为。适用法律正确，处罚恰当。黎**、黎**、伍**请求阳春卫计局认定阳春市中医院是否存在非法行医，并重新作出行政处罚，没有事实根据和法律依据，依法予以驳回。

阳春卫计局因黎**、黎**、伍**的投诉举报而立案并作出本案被诉具体行政行为，黎**、黎**、伍**与本案具体行政行为有法律上利害关系，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，黎**、黎**、伍**可以依法提起行政诉讼。阳春卫计局认为黎**、黎**、伍**的诉讼主体不适格，依据不足，不予采纳。本案阳春卫计局对阳春市中医院作出处罚决定时没有将处罚决定书送达给黎**、黎**、伍**，且阳春卫计局2014年4月23日将处罚结果告知黎**、黎**、伍**时也未告知黎**、黎**、伍**起诉期限。因此根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，黎**、黎**、伍**可从其知道本案处罚决定内容之日起2年内提起诉讼。阳春卫计局认为黎**、黎**、伍**的起诉已超过了三个月的诉讼时效期间，应驳回黎**、黎**、伍**的起诉，于法无据，也不予采纳。

综上所述，原审法院依照《医疗机构管理条例》第五条第二款、第二十八条、第四十八条，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回黎**、黎**、伍**的诉讼请求；本案受理费50元，由黎**、黎**、伍**承担。

上诉人诉称

上诉人黎**、黎**、伍**不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院违反《最**法院关于规范行政案件案由的通知》之规定与上诉人行政诉请不一致，审理法律关系混乱，本案案由应当确定为卫生行政确认非法行医纠纷，原审法院确定案由为卫生行政处罚纠纷不当。上诉人当初无法获知被上诉人作出的具体行政行为以及内容，上诉人在讼中获取粤春卫医罚（2014）1001号《行政处罚决定书》后，原审法院告知上诉人变更诉讼请求。一审审法院认定事实不清。被上诉人既然已认定阳春市中医院任用非卫生技术人员黄**、黄*、陈**、严*医治黎运兴，并造成其死亡的严重后果，依法处理阳春市中医院和涉案人黄**、黄*、陈**、严*的违法行为应从情节严重，根据《中华人民共和国执业医师法》第37条、第39条，《医疗机构管理条例》第48条之规定，应当对阳春市中医院和涉案违法人员认定为非法行医，根据触犯的法律，对涉案机构和违法人员依法作出处理，触犯刑律的，应当移送公安机关。一审法院违反法定程序。本案应当追加涉案违法人员黄**、黄*、陈**、严*作为第三人参加诉讼。一审判决适用法律严重错误。由于本案中的被加害人黎运兴经涉案医疗机构和涉案违法人员医疗后死亡，因此查明非法行医行为与被加害人黎运兴的死亡之间的因果关系是确定非法行医行政处罚还是定性非法行医罪移送公安机关处理的重要依据。如被上诉人认定阳春市中医院不构成非法行医，则第三人的医疗行为是严重不负责任并造成黎运兴死亡的严重后果，应当依法移送公安机关处理。被上诉人对有被加害人黎运兴涉及的医疗事故处理，定性应当严谨、准确。被上诉人在其管辖内出现阳春市中医院任用四名非卫生技术人员非法行医，卫生行政监管严重缺位，涉嫌玩忽职守，对本案处理应当予以回避，且根据《医疗事故处理条例》第38条第2款第（1）项之规定，被上诉人受理案件后，应当移送上一级人民政府卫生行政部门处理，被上诉人超越职权办案违法。综上，原审判决严重错误，请二审法院依法判决：1、撤销阳春市人民法院（2014）阳春法行初字第33号行政判决，发回重审；2、判令被上诉人承担诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人阳春卫计局答辩称：一、阳春卫计局在2014年2月20日作出的行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，适用法规正确的，依法应予以维持。二、阳春市人民法院作出的（2014）阳春法行初字第33号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

原审第三人阳春市中医院述称：被上诉人阳**计局在2014年2月20日作出的行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，适用法规正确的，依法应予以维持。阳春市人民法院作出的（2014）阳春法行初字第33号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

本院查明

本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。

另查明：黎**、黎**、伍**于2014年9月4日另外向阳**民法院起诉阳春卫计局不履行法定职责纠纷一案，阳**民法院于2014年12月22日作出（2014）阳春法行初字第34号行政判决，驳回了黎**、黎**、伍**的诉讼请求。

上诉人黎**、黎**、伍**在本案二审时提供两份证据：证据1、阳江市卫生和计划生育局出具的收到被上诉人的报告的《收据》；证据2、阳春市人民法院（2014）阳春法行初字第34号行政判决书。上述两份证据拟证明被上诉人对整个案件未有查明情况、未有定性而作出处罚，违反行政处罚法的规定。

被上诉人阳春卫计局对上诉人黎**、黎**、伍**二审提供的证据的质证意见：对两份证据的真实性没有异议，但与本案没有关联性。

原审第三人阳春市中医院对上诉人黎**、黎**、伍**二审提供的证据的质证意见：对两份证据的真实性没有异议，但与本案没有关联性。

本院认为

本院认为：关于诉权和起诉期限问题。黎**、黎**、伍**是死者黎运兴的近亲属，其向阳春卫计局投诉举报阳春市中医院，认为阳春市中医院非法行医，请求查处。因此，阳春卫计局对阳春市中医院作出的行政处罚与黎**、黎**、伍**有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，黎**、黎**、伍**依法可作为原告提起行政诉讼。由于阳春卫计局在2014年4月28日作出《政府信息公开告知书》，将对阳春市中医院的处罚结果告知黎**、黎**、伍**时，并未告知黎**、黎**、伍**的起诉期限，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，黎**、黎**、伍**于2014年9月4日向原审法院提起行政诉讼并未超过起诉期限。

根据**务院《医疗机构管理条例》第五条第二款：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”和第四十条：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。”的规定，阳春卫计局作为县级地方人民政府的卫生行政部门，对黎**、黎**、伍**投诉、举报阳春市中医院在执业活动中是否违法问题具有检查指导并作出行政处罚的职权。

阳春市中医院是依法取得《医疗机构执业许可证》的综合性医疗机构。阳春卫计局接到黎**、黎**、伍**对阳春市中医院的投诉举报后，经过立案、调查取证，认定阳春市中医院在从事医疗活动过程中，任用未取得执业医师资格的黄**从事CT检测诊疗活动，任用未取得执业医师资格的黄*到五官科从事诊疗活动，任用执业类别为口腔专业的执业医师陈**从事五官科诊疗活动，任用执业类别为公共卫生的执业助理医师严洁从事心电图检测诊疗活动，事实清楚，证据充分。阳春市中医院的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十八条：“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。”的规定，根据《医疗机构管理条例》第四十八条“违反本条例第二十八条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》”的规定，应予处罚。阳春卫计局经过立案，调查取证，作出行政处罚预先告知书、听取陈述申辩，然后作出本案行政处罚决定并送达了阳春市中医院，处罚程序符合**生部于1997年6月19日发布的《卫生行政处罚程序》规定，程序合法，适用法律正确，处罚恰当。本案中，陈**是取得《执业医师证书》，黄*、黄**虽未取得医师资格的医学专业毕业生，但是经医疗机构安排在医师指导下从事相应的诊疗活动，黄*是在陈**指导下工作，黄**的CT报告单指导医生是漏签名。因此，黎**、黎**、伍**请求阳春卫计局认定阳春市中医院是否存在非法行医，并重新作出行政处罚，不符合《最**法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条的规定：“具有下列情形之一的，应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“未取得医生执业资格的人非法行医”：（一）未取得或者以非法手段取得医师资格从事医疗活动的；（二）个人未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构的；（三）被依法吊销医师执业证书期间从事医疗活动的；（四）未取得乡村医生执业证书，从事乡村医疗活动的；（五）家庭接生员实施家庭接生以外的医疗行为的。”同时，中华人民共和国**生部关于非法行医有关问题的批复（卫政法发（2007）185号）也明确规定，已取得《医师资格证书》，并具备申请执业医师注册条件的医师，非本人原因导致未获得《医师执业证书》前，在其受聘的医疗预防保健机构和工作时间内的执业活动不属于非法行医。黎**、黎**、伍**在本案二审时提供两份证据与本案没有关联性，其上诉主张没有事实根据和法律依据，本院不予采纳。

综上所述，被上诉人阳春市卫生和计划生育局作出的粤春卫医罚（2014）1001号行政处罚决定以及原审判决认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决依法应予维持。上诉人上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人黎**、黎**、伍**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月二十五日