李**与三亚市综合行政执法局行政强制二审行政判决书

审理经过

上诉人李**因其诉被上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）房屋强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服海南省**民法院（以下简称三**院）于2014年11月24日作出的（2014）三亚行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月29日受理后，同年1月30日依法组成合议庭，并于2015年3月17日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人李**及其委托代理人姚传泽，被上诉人三亚市执法局的委托代理人林**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉的行政行为：2014年5月20日，三亚市执法局对李**作出三综执（凤凰）罚决字（2014）第84号《行政处罚决定书》，认定其未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一组违法兴建一栋楼房，限其自处罚决定书送达之日起三日内自行拆除完毕。2014年6月13日，三亚市执法局经催告李**自行拆除上述违法建筑物未果后，对其作出三综执（凤凰）强决字（2014）第84号《强制执行决定书》，决定于2014年6月16日对李**上述违法建筑物实施强制拆除。2014年6月17日，三亚市执法局强制拆除了李**的房屋。

一审法院查明

原审查明：2014年4月21日，三**法局执法人员经检查发现李**未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一组建造一栋楼房。此后，三**法局先后对李**发出三综执（凤凰二中队）询字（2014）第82号《接受调查询问通知书》、三综执（凤凰二中队）停字（2014）第54号《责令停止违法行为通知书》及三综执（凤凰）罚告字（2014）第84号《行政处罚告知书》等执法文书，要求其停止违法建设行为、接受调查，并告知了拟给予行政处罚的事实理由、依据及申辩、陈述的权利。2014年5月20日，三**法局对李**作出三综执（凤凰）罚决字（2014）第84号《行政处罚决定书》，认定李**未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一组兴建一栋楼房（框架结构，已建至三层钉模板，建筑占地面积为460平方米，总建筑面积为1380平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令李**自该行政处罚决定书送达之日起三日内将上述违法建筑物自行拆除完毕。

2014年6月4日，三**法局以李**为发文对象作出三综执（凤凰）强催字（2014）第84号《强制执行催告书》，以李**在规定期限内拒不履行拆除义务为由，催告李**于2014年6月7日24时前履行行政处罚决定的义务，自行拆除违法建筑物，逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由李**承担。同日，三**法局在涉案违法建筑现场张贴了《关于责令李**自行拆除违法建筑的公告》并拍照留证。2014年6月13日，三**法局对李**作出三综执（凤凰）强决字（2014）第84号《强制执行决定书》，以李**经催告逾期未拆除在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一组兴建的违法建筑物为由，决定于2014年6月16日对李**上述违法建筑物实施强制拆除。在该《强制执行决定书》中，三**法局告知李**：“如不服本决定，可自本决定书送达之日起六十日内向三亚市人民政府申请行政复议；也可在三个月内直接向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。”三**法局在送达前述所有执法文书时，均在送达回证中注明当事人拒签，执法人员留置送达，然后在送达现场拍照留证或将执法文书在违建现场张贴后拍照留证。2014年6月16日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）批示同意三**法局呈报的《凤凰镇槟榔村9栋违法建筑拆除行动方案》。2014年6月17日，三**法局强制拆除了其认定的李**兴建的违法建筑物。李**不服，到三亚市政府有关部门上访，称该房屋系其利用合法的宅基地和外来投资者联营建房，没有违法。2014年9月，李**以三亚市政府和三**法局为共同被告，向三**院提起本案诉讼，请求法院判决确认三亚市政府和三**法局2014年6月17日强制拆除其在三亚市凤凰镇槟榔村委会宅基地上在建房屋的具体行政行为违法，并判令三亚市政府和三**法局立即恢复其在三亚市凤凰镇槟榔村委会宅基地上的在建房屋原状或赔偿其损失50万元。三**院经审查，认为三亚市政府并非本案适格被告，已另行作出（2014）三亚行初字第66-1号行政裁定，驳回李**对三亚市政府的起诉。

又查明：2010年11月26日，三亚市政府给李**颁发了三集土房（2010）字第08746号《集体土地房屋权证》，载明李**的土地座落在三亚市凤凰镇槟榔村委会黄猄一村民小组，宅基地面积为175平方米，用地面积为996.16平方米。该证中注明：“禁止买卖或者以其他形式非法转让宅基地界线范围（红线标注）以外的用地；宅基地按国家有关规定使用和管理。”本案所涉房屋建在该证项下土地范围内。

再查明：2002年10月11日，国**公厅印发国办发（2002）56号《国**公厅转发中**办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出琼府函（2004）91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》，同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府作出三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》，将市城市管理部门、市工商行政管理部门、市建设部门等部门行使的行政处罚、行政强制及监督职能统一转交由三亚市执法局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能。

一审法院认为

原审认为：本案的争议焦点主要有两点：一是三亚市执法局强制拆除李**涉案房屋的行为是否合法；二是李**诉请判令三亚市执法局立即恢复其在三亚市凤凰镇槟榔村委会宅基地上的在建房屋原状或赔偿其损失50万元是否有合法依据。

首先，关于三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。根据国务**国办发（2002）56号《国**公厅转发中**办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、海南省人民政府琼府函（2004）91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》及三亚市政府三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》的规定，三亚市执法局依法具有查处并强制拆除本市城市规划区内的违法建筑物的法定职权。本案中，三亚市执法局在查处和强制执行李**涉案房屋的过程中，先后向李**送达了《接受调查询问通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》及《强制执行决定书》等一系列执法文书，并发布了强制执行公告，告知了行政处罚和强制执行的事实理由和依据、陈**、申辩权以及申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。但该局自2014年6月4日催告李**自行拆除违法建筑，2014年6月13日作出《强制执行决定书》之后，未等到李**申请复议或提起行政诉讼的法定期限届满，就于2014年6月17日强制拆除了李**的涉案房屋，显然违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定。

其次，关于李**诉请判令三亚市执法局立即恢复其在三亚市凤凰镇槟榔村委会宅基地上的在建房屋原状或赔偿其经济损失50万元的诉讼请求是否有合法依据的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，受害人才有取得国家赔偿的权利。经查，李**建造涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证，其房屋占地面积460平方米，远超出三亚市政府给其颁发的三集土房（2010）字第08746号《集体土地房屋权证》所登记的175平方米的宅基地面积。更为严重的是，其与外地投资人联营建房的行为将导致部分农民集体所有的土地的使用权因为“地随房走”而被变相转让给本集体经济组织以外的人员，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定和国务**国办发（2007）71号《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中关于“城镇居民不得到农村购买、农民住宅或‘’，单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞”的规定。因此，李**与外地投资人联营建房的行为实际上是一种非法转让农民集体所有土地的行为，所建造的涉案房屋为违法建筑物，依法不应受到法律保护，其要求判令三亚市执法局立即恢复其在三亚市凤凰镇槟榔村委会宅基地上的在建房屋原状或赔偿其经济损失50万元的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据。

综上所述，三亚市执法局强制拆除李**涉案房屋的具体行政行为虽然因违反法定程序而构成违法，但因该房屋为违法建筑物，故李**要求判令三亚市执法局恢复其房屋原状或赔偿损失的诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《最**法院关于执行﹤﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认三亚市执法局强制拆除李**在三亚市凤凰镇槟榔村委会的房屋的具体行政行为违法；二、驳回李**的其他诉讼请求。案件受理费50元，由三亚市执法局负担。

上诉人诉称

李**上诉称：一、原审判决既然已经确认三亚市执法局强拆上诉人房屋的具体行政行为违法，那么三亚市执法局就应当对其违法行为负责。二、上诉人被拆除的房屋不是违法建筑。（一）上诉人的建房用地是上诉人的农村宅基地，土地来源是合法的。（二）上诉人所在的槟榔村所有建筑物均没有办理报建手续，如果上诉人的被拆房屋属于违法建筑，那么整个槟榔村的房屋全部是违法建筑，三亚市执法局应当拆除整个槟榔村的房屋，否则就应当依法追究相关人员渎职的法律责任。（三）经上诉人申请，凤凰规划所没有给上诉人办理房屋报建手续。三、上诉人的房屋不是必须要强制拆除的。（一）上诉人被拆房屋周边已完工的或在建的房屋与上诉人的房屋完全一样，但并没有被强拆，也没有任何政府部门予以处罚。（二）三亚市执法局拆除上诉人的房屋时，上报的是《凤凰镇槟榔村9栋违法建筑拆除行动方案》，但最终只拆除了8栋，其中1栋被保留了下来。由此可见，只要活动到位，该建筑物并不是必须要强制拆除的。（三）根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，只有无法采取改正措施消除影响的，才能限期拆除。上诉人的房屋依法是可以采取改正措施消除影响的，三亚市执法局却违法强制拆除，依法应恢复原状或赔偿损失。综上，请求：一、维持原审判决第一项；二、撤销原审判决第二项；三、判令三亚市执法局立即恢复上诉人被拆房屋原状或赔偿上诉人损失50万元。

被上诉人辩称

被上诉人三亚市执法局辩称：一、本案的审理违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于级别管辖的规定。原审虽然是以三亚市政府为被告，但是本案中三亚市政府不是适格的被告主体，在三亚市执法局作为被告的情况下，一审应当由三亚**民法院（以下简称城郊法院）受理，而非由三**院管辖。二、原审判决确认李**的房屋是违法建筑，认定事实清楚，适用法律正确。根据案件证据材料和原审法院庭审调查的情况已经查明，李**与外地人违法联营建房，没有取得建筑许可，其房屋是违法建筑。三、李**的房屋不属于可以采取改正措施消除影响的建筑。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条的规定，未取得建设工程规划许可证，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施后符合审查文件要求的，或者未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可证要求一致的，这两种情况可以整改。然而，李**的房屋既没有取得建设工程规划许可证，也没有取得审查文件，不符合进行整改或恢复原状的要求，被上诉人对其采取强制拆除措施于法有据。四、对于李**提出的槟榔村其他建筑的问题，这些是不是违法建筑、如何进行查处与本案无关。李**以其他房屋的问题来主张其被拆除的房屋不是违法建筑，没有法律依据。综上，请求：驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据案件查明的事实，由于李**在未办理取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建造房屋，违反了上述法律规定，故三**法局向李**作出了行政处罚决定，限期自行拆除房屋。由于李**在该期限内未拆除房屋，故三**法局经催告和公告，于2014年6月13日作出了强制执行决定，并于2014年6月17日强制拆除了李**的房屋。然而，三**法局在其作出的《强制执行决定书》中已经明确告知，如不服该决定，可在决定书送达之日起六十日内申请行政复议，也可在三个月内提起行政诉讼。三**法局在李**行使救济权利的法定期限届满之前，便强制拆除了其所建房屋，显然违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定。综上，原审判决确认三**法局强制拆除李**房屋的行为违法，并无不当。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由于本案中李**的建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，其所建房屋属于违法建筑，故三亚市执法局的强制拆除行为虽然存在违法之处，但不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“侵犯公民、法人和其他组织合法权益”的法定情形。因此，根据《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原审判决驳回李**提出的赔偿请求，并无不当。

关于李**提出的三亚市执法局未强制拆除槟榔村其他违法建筑的问题。由于本案被诉的是三亚市执法局强制拆除李**房屋的行为，相应审查对象即为该行为的合法性问题，至于槟榔村其他建筑是否违法、应否拆除，则不在本案的审查范围内。李**如果认为三亚市执法局对于这些建筑未履行其查处的法定职责，可通过其他法定途径予以监督。

关于三**法局提出的级别管辖问题。三**法局认为本案在其作为适格被告的情况下，一审应由城郊法院而非三**院管辖。然而，三**法局虽然在城郊法院的管辖范围内，但同时也属于其上级法院即三**院的辖区范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第一款的规定，上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件。因此，本案的审理符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于案件管辖的法律规定。

综上，李**的上诉主张于法无据，其提出行政赔偿的诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月二十四日