四川省**民法院蔡**诉隆昌县公安局治安行政处罚一案第二审行政判决书

审理经过

上诉人蔡**因与被上诉人隆昌县公安局治安行政处罚一案，不服四川省隆昌县人民法院2015年5月27日作出的（2015）隆昌行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人和被上诉人未对合议庭组成人员及书记员提出回避申请。本院于2015年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人蔡**及其委托代理人刘**、被上诉人隆昌县公安局的委托代理人冷琳燕和严**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认为

原审判决根据原审被告的举证并经庭审质证后认定，因房屋拆迁，蔡**于2011年5月26日与隆昌县**国土中心签订一份《房屋产权交换协议书》。后蔡**认为返还房屋有质量问题，与隆昌县**国土中心发生纠纷上访。2015年1月1日16时许，蔡**在北京**周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。期间，内江市驻京联络处工作人员反复做蔡**的工作，蔡**于1月2日下午同意自己乘车返回隆昌。1月3日，内江市驻京联络处工作人员将蔡**送上从北京至重庆的火车，让其自行回隆昌。但蔡**在中途下车，当日又返回北京市，于2015年1月4日17时许，再次到北京**周边非正常上访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。隆昌县人民政府古湖街道群工办工作人员周某某到隆昌县公安局金鹅镇第二派出所报案，并将蔡**本人及北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书等材料移送隆昌县公安局金鹅镇第二派出所，请求对蔡**依法处理。被告隆昌县公安局于2015年1月7日作出隆*（金*）行罚决字（2015）4号行政处罚决定书，决定对原告蔡**处以行政拘留七日的处罚。蔡**申请行政复议，内江市公安局维持了被告隆昌县公安局作出的该行政处罚决定，并已执行。

原审法院认为，参照《关于依法处理违法上访行为的意见》，非正常上访，具体包括：到北京天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，或到外国驻华使领馆区、驻华国际组织（机构）等信访接待场所以外的重点地区上访；或在党和国家重大会议、庆典、重大外交等国事活动期间，不听劝阻，执意进京或到相关地方非信访接待场所上访的行为。原告蔡**因拆迁征地赔偿安置问题，于2015年1月1日、1月4日两次在北京市中南海周边非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实清楚。有对原告蔡**的询问笔录、证人证言、北京市公安局训诫书、四川省人民政府驻北京办事处信访处情况说明、隆昌**群工办情况说明等证据予以证实，证据充分。

原告蔡**虽拒绝在传唤证、调取证据通知书、公安行政处罚告知笔录、公安行政案件权利人告知书以及行政处罚决定书上签名捺印，但在上述法律文书上，均有两名警察在笔录上作说明并签名，部分事实并有录像证实，符合最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告隆昌县公安局的治安行政处罚程序合法。

根据《中华人民共和国信访条例》和《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，训诫是公安机关对非正常信访人员的一种教育方式，不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》所规定的行政处罚的范畴，因此，原告蔡**关于在北京市公安局西城分局对其训诫后，被告隆昌县公安局又对其进行行政拘留处罚是“一事两罚”的主张于法无据，原审法院不予认可。

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，原告关于北京市公安局西城分局未作移交手续，被告隆昌县公安局对其行为无权处罚的主张理由不充分，原审法院不予采纳。

原告认为自身权利被侵害可以通过法定途径进行维权，而不能以非正常上访的方式触犯法律。根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理第2条的规定，违反《信访条例》，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的，依法予以治安管理处罚。原告未通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，两次到北京中南海周边等地进行非正常上访，受公安机关批评和训诫教育，以上事实有原告的陈述、调查笔录、训诫书、相关部门工作说明材料等证据证实，被告隆昌县公安局依事实和法定程序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对蔡**作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，无超越职权或滥用职权行为，法院予以支持。原告认为被告的具体行政行为违法的主张不能成立，原告要求撤销被告隆昌县公安局隆*（金*）行罚决字（2015）4号行政处罚决定，无事实和法律依据，原审法院不予采纳。

综上，原告的诉请理由不充分，原审法院不予支持。依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告蔡**的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蔡**负担。

原审被告隆昌县公安局向原审法院提交的证据材料有：

1.法定职权依据：《中华人民共和国人民警察法》第七条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条，证明被告具有对治安管理违法行为人作出行政处罚的法定职权。

2.认定事实和执法程序的证据：隆昌县人民政府古湖街道办事处的工作情况说明、隆昌县人民政府古湖街道办事处关于蔡**在京非法上访的情况说明、隆昌县人民政府信访局关于蔡**信访问题的调查处理情况说明、关于蔡**非法上访的材料、蔡**同步录像、对蔡**的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、四川省人民政府驻北京办事处信访处情况说明、行政处罚决定书、接报处警登记表、受案登记表、传唤证、呈请传唤审批报告、呈请延长传唤时限报告书、呈请调取证据报告书、调取证据通知书、调取证据清单、呈请公安行政处罚审批报告、行政处罚告知笔录、执行回执、人身安全检查笔录、刘*某和王*甲对蔡**的询问笔录、王*乙和刘*对蔡**的询问笔录、行政案件权利义务告知书。

3.适用法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、《信访条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于依法处理违法上访行为的意见》。

原审原告蔡**向原审法院提交的证据材料有：

1.北京市公安局西城分局政府信息公开接待室于2015年1月28日出具的登记回执。

2.北京市公安局西城分局政府信息公开接待室于2015年2月12日出具的政府信息答复告知书。

3.《中**法委关于处理上访人员的要求规定》。

上述证据均已随案移送本院。

上诉人诉称

上诉人蔡**上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人对上诉人的处罚无合法管辖权，无事实依据，不合法。原审法院未查明本案上诉人被处罚事实。上诉人两次进京上访，一次是到中南海附近邮局给习近*主席寄送信件被劝返，第二次还在途中即被人拦阻送到六里桥，期间未与任何人发生任何摩擦，服从安排，未扰乱任何地方公共秩序，上诉人的行为不具有违法性，不应当受到行政处罚。被上诉人没有客观证据证明上诉人行为具有违法性和应受法律处罚性。综上，被上诉人对上诉人的处罚不合法，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院依法撤销原判，支持上诉人的一审诉讼请求，即撤销隆昌县公安局隆*（金*）行罚决字（2015）4号行政处罚决定书，判令被上诉人承担本案诉讼费。

上诉人蔡**在二审中提供的新证据材料有：2014年12月26日蔡**与隆昌县信访局胡某某的部分对话录音光盘一份，并附文字说明一份，以证明其安置房的事情没有解决，信访有理。

被上诉人辩称

被上诉人隆昌县公安局在庭审中答辩称，其对蔡**作出的本案治安行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，执法程序合法，请求本院驳回上诉人的上诉请求。

本院查明

经审查本院认定原审法院认证正确。上诉人在二审中新提交的证据，不能达到证明其在本案中的信访行为有理的证明目的，本院不予采信。

本院认定事实与原审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，二审庭审中，对被上诉人在本案治安行政处罚决定中认定：上诉人于2014年11月4日，在北京召开APEC会议期间到北京信访，行至河北保定时被劝返后，公安机关对上诉人进行了警告训诫的事实，上诉人蔡**无异议。

庭审辩论中，当事人围绕本案争议的焦点，即被上诉人对本案是否有管辖权，上诉人是否于2015年1月1日和1月4日两次受北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为是否具有违法性和应受处罚性等，对被诉治安行政处罚决定的合法性和原审判决的正确性进行了辩论。上诉人蔡**认为，其被处罚的行为发生在北京，本案被上诉人没有属地管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，被上诉人取得管辖权的方式只能通过行为发生地的公安机关移送取得，而被上诉人没有提交北京市公安局西城分局移送案件管辖权的证据，故被上诉人对本案无管辖权。上诉人于2015年1月1日到北京市中南海附近邮局给中央领导寄送信件，后被劝返。同月4日又到北京市中南海附近邮局给中央领导寄送信件，还在途中即被拦阻带走。上诉人并未受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫，被上诉人出具的训诫书无蔡**本人签名，无落款日期，公章无防伪编码，训诫书不真实，其行为不具有违法性和应受处罚性。被上诉人作出的本案治安行政处罚决定无事实和法律依据，原审判决驳回上诉人要求撤销本案治安行政处罚决定的请求错误。被上诉人隆昌县公安局认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，其对本案有管辖权。上诉人于2015年1月1日和1月4日两次到北京市中南海附近违法上访，因此受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫属实，训诫书是真实的。上诉人的行为违反《中华人民共和国信访条列》第十八条等规定，属于违法上访行为，且一周内两次违法上访，属于情节较为严重的情形，应当受到行政处罚。其作出的治安行政处罚决定合法，原审判决正确。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”据此，被上诉人具有作出治安行政处罚决定的主体资格。

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由**务院**安部门规定。”**安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”因本案不属于“涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件”，故作为违法嫌疑人蔡**居住地公安机关的被上诉人隆昌县公安局具有作出本案治安行政处罚决定的管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”该规定是针对违法行为地公安机关将已经受理的治安案件移交给违法行为人居住地公安机关管辖的情形下，对违法行为地公安机关在移送案件前需要做好的相关工作作出的具体规定，但并未规定行为人居住地的公安机关只能通过违法行为地公安机关移送才能管辖案件。故上诉人认为行为地北京市的公安机关没有向被上诉人办理本案件移交手续，被上诉人无权处理本案的主张，系对上述规定的误解。上诉人对本案被上诉人的管辖权提出的异议依法不能成立，本院不予采纳。

上诉人蔡**2015年1月1日因到北京市中南海附近给习**主席寄送信访信件，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫书明确载明“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集”，并告知上诉人“你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”同时，上诉人于2015年1月1日被训诫后，四**作组和内江市驻京工作组、内江市驻京联络处工作人员也对上诉人宣传释明了相关规定并劝导其返回本地隆昌县，但上诉人在已经同意乘车返回隆昌县的情况下，又在中途下车返回北京市，于2015年1月4日再次到中南海附近以给王**书记投递信访信件的形式提出信访事项，并再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上诉人曾于2014年11月4日因违法信访受到公安机关处理，其明知到北京越级上访违反《信访条例》规定，仍然在短时期内反复到北京市中南海附近等非信访、上访接待场所信访，其行为违反《信访条例》规定，且情节较为严重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，上诉人应当受到治安行政处罚。被上诉人作出本案治安行政处罚决定，认定上诉人扰乱公共秩序的事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。上诉人认为其没有扰乱公共秩序的具体事实，其行为不具有违法性，不应当受到治安处罚的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。虽然上诉人没有在相关执法文书中签名，但被上诉人的执法人员依法在相关文书中注明了上诉人拒绝签名的情况，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，故被上诉人作出本案行政行为的执法程序合法。

上诉人对被上诉人提供的北京市公安局西城分局府右街派出所两份训诫书提出异议，称其没有被训诫的主张，与上诉人向法庭提交的北京市公安局西城分局政府信息公开接待室2015年2月12日出具的政府信息答复告知书中载明：“经查，您（单位）申请获取的于2015年一月1号、4号，蔡**在北京中南海周边非正常上访时，被你机关工作人员训诫的信息，北京市公安局西城分局已于训诫当日对你进行了告知，履行了告知义务。”的内容矛盾，上述政府信息答复告知书足以证实上诉人于2015年1月1日和1月4日因在北京市中南海周边违法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实属实。故对上诉人提出其没有被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的主张，本院不予支持。被上诉人辩称其行政处罚决定合法的理由成立，本院予以采纳。

原审判决认定事实清楚，证据确凿，审理程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审受理费50元，由上诉人蔡**负担。

本判决为终审判决。

（此页无正文）

裁判日期

二〇一五年七月三十一日