原告范*珍诉江安县国土资源局行政处罚纠纷一案判决书

审理经过

原告范*珍诉被告江安县国土资源局行政处罚一案，本院于2014年5月7日立案受理后，于5月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。2014年6月10日本院对此案进行了公开开庭审理。原告范*珍及其委托代理人李**，被告江安县国土资源局的委托代理人王**、陈*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告以原告在江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组分期分批将2350.16㎡农用地在未经被告审批的情况下擅自改为建设用地用于开办乐靖休闲庄的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。被告于2014年4月18日作出江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定书》要求原告范**，“1、责令退还非法占用的江安镇灯杆山村凤凰咀组的集体土地2350.16㎡；2、限期15日内自行拆除在非法占用2350.16㎡集体土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”原告以被告所作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚，本院经审查后依法立案。

原告诉称

原告诉称，被告《行政处罚决定书》中所述土地使用权是合法取得，其地面上的建筑物及其他构筑物向被告缴纳了相关费用。原告开办的乐靖休闲庄办理了各类证照，开办过程得到了政府的支持，还被评为“四川省星级农家乐”。被告江安县国土资源局于2014年4月18日对原告作出的江国土资罚字（2014）1号《行政处罚决定书》认定事实上不清，适用法律错误，具体的执法人员主体不合法，应当依法撤销该《行政处罚决定书》。

被告辩称

被告辩称，一、原告未经批准擅自将农用地改为建设用的的事实清楚。乐*休闲庄占地面积为2553.16㎡，扣除有证面积203㎡后，原告范**于2002、2010年未经批准擅自将农用地改为建设用面积为2350.16㎡，其中在非法占用土地上的建构筑物为1280.7平方米。二、被告的行政处罚程序合法。被告所实施的立案、调查、听证、处罚及送达等程序符合法律规定。三、该案适用的法律正确。乐*休闲庄所在地为原告家庭承包地，该地块系水田。原告修建的乐*休闲庄不符合土地利用总体规划，原告未经审批就将农用地改为建设用地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第七十六条之规定。四、原告认为缴纳了相关费用则无需办理农用地转用手续的观点不正确。2001年12月29日缴纳的土地管理费1000元的缴费主体是范**乾，内容是范**乾为自己的房屋缴纳的土地管理费。2002年8月7日补交的土地管理费698元的缴费主体是原告。这笔费用是原告的父亲将房屋析产予原告，原告到被告办理土地使用权变更登记手续时所补交的土地管理费。在2002年12月12日缴纳的土地开垦费4500元的缴费主体是原告。这笔费用是原告将133㎡的耕地变更为建设用地缴纳的耕地开垦费。被告收取以上费用具有合法依据。综上，请法院依法维持被告作出的行政处罚决定。

经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：原告提交的第一组证据：1、《身份证》、《户口簿》，拟证明原告与其父属于一个农村家庭户。2、《土地承包经营权证》，拟证明原告的家庭承包地面积。3-7、《缴税通知书》2张、《税收通用完税证》2张、《税务登记证》。8、《营业执照》。3-8号证据拟证明原告的纳税情况及《税务登记证》、《营业执照》上登记的名字为王**。被告对证据的质证意见：对证据真实性无异议。2号证据，证明了乐*休闲庄的土地性质是农业用地。本院对证据的认证意见：1、2号证据证明了原告等人的身份情况及土地的权属及性质，被告对此无异议，对该证据予以采信。3-8号证据，与本案不具有关联性，故不予采信。

第二组证据：9、《申请》，拟证明2002年原告提出用地申请，村、组同意。10、江安镇国土所出具的2002年8月7日补交土管费（范**）698元。11、江安镇国土所出具的2002年12月12日土地开垦费（范**）4500元。12、江安镇财政所出具的交配套费1900元。拟证明2002年原告在承包地修建休闲庄得到了村、组的同意，并交纳了相关费用，故可以将农业用地改为建设用地。13、《申请》，拟证明2008年原告向村、组提出用地申请，村、组同意再次扩建。14、《税务缴款书》（住建局），拟证明因扩建接待大厅（13号建筑）被罚款1000元。被告的质证意见：对9、13号证据的证明目的有异议，被告从未收到这两份申请，否则会根据原告的申请作出相应是否准予用地的决定。10号、11号证据的质证意见与答辩时提出的第四点意见相同。12号证据与本案无关，是镇政府收取的配套证费。14号证据，不予质证。本院对证据的认证意见：“用地审批行为”系“应申请行政行为”，是行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施的具体行为。被告收到《申请》后，会根据情况作出是否准许用地的决定，并有相应的文件资料予以佐证。但被告未向本院提交原告办理农用地改为建设用地的资料，原告也无证据证明被告系故意不提交对其有利的证据。9、13号证据仅能证明原告曾向村、组写过用地《申请》的手续，不能证明原告在被告处办理了农用地转为建设用地的事实，对该证据的证明目的不予采信。12、14号证据与本案不具有关联性，对该证据不予采信。对10、11号证据原告向被告的派出机构缴费金额予以采信。

第三组：15-16、《江安县土地收购储备交易中心关于房屋拆迁入户调查的通知》、《江安县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让的公告》，拟证明涉案土地已被征收为国有建设用地，故原告改变土地用途的行为并不违法。被告质证意见：对证据真实性无异议，对证明目的有异议。虽该地块已被依法征收，但并不能改变原告未办手续就擅自将农用地改为建设用地的违法事实。本院对证据的认证意见：原告用该地块已是建设用地的性质不足以反驳原告未履行审批手续擅自将农用地改为建设用地的事实，故对该证据的证明目的不予采信。

第四组：17-20、优秀人才示范岗名牌、优秀产业带头人荣誉称号、《星级农家乐批复》、《四川省农家乐评定暂行办法》，拟证明原告的经营成果并获得许多的奖励。21、《人才培训班学员须知》，拟证明原告参加了县委组织的培训。被告的质证意见：对证据真实性无异议，对证明目的有异议。不能证明原告履行了农用地改为建设用地办理了相关手续。本院对证据的认证意见：以上证据与本案不具有关联性，对该证据不予采信。

第五组：22、原告之父建房时缴纳的各项费用票据共计13张（第1张1993年6月20日范**乾土地管理费占非耕地40元江安镇人民政府；第2张1998年6月26日范**乾超面积罚款990元江安镇国土所；第3张1998年6月26日范**乾管理费283.50元江安镇国土所；第4张1998年7月16日土管费598.50元江安镇国土所；第5张邓**向范**乾出具的《收条》；第6张1999年7月26日范**乾集体土地办证费136元江安镇国土所；第7张1999年7月26日范**乾补交土地管理费64元江安镇国土所；第8张1999年8月23日范**乾交来办证费30元江安镇财政所；第9张1999年8月23日交来公路建设基金管理费180元江安县交通建设项目领导组；第10张1999年8月25日范**乾交办证费137元江安镇财政所；第11张1999年8月30日范**乾土地管理费3330元土地办证费110元江安镇国土所；第12张1999年8月31日范**乾扩建60㎡60元灯杆山村民委员会；第13张2000年12月29日范**乾土管费1000元江安镇国土所），拟证明范**乾建房已缴纳相关费用，2002年原告缴纳的费用与原房无关。被告的质证意见：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，原告之父范**乾有老房子，该房屋经过多次变化，范**乾按政策应当交费。同时，被告仍然坚持答辩的第四点对费用提出的辩解意见。本院对证据的认证意见：第1张票据的收费主体系江安镇人民政府；第10张票据的收费主体是江安镇财政所；第2、3、4、6、11、13张票据缴费的主体均是范**乾；第5、12张票据的内容与本案无关，以上证据与本案不具有关联性，故不予采信。原告对第7、8张票据所缴费用的用途无法说清，且缴费主体为范**乾，对该证据的关联性不予采信。第9张票据，原告当庭予以撤回。

被告提交证据：第一组：1、江安县**交易中心（以下简称中心）提交的《关于调查范**用地情况的函》，拟证明案件的来源。2、《乐*休闲庄宗地平面图》（以下简称《平面图》），拟证明休闲庄占地情况。原告的质证意见：土地储备中心只是具有独立法人资格的事业单位，又系被告的内设机构，其提供的立案线索不能作为立案依据。对《平面图》中的数据有异议，不能作为定案依据。本院对证据的认证意见：依照《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”之规定，中心是具有独立法人资格的事业单位，其发现违法用地的情况可以依法举报，被告的立案来源合法。宜宾市**务有限公司是一家具有测绘资质的公司，其出具的《平面图》所注明的宗地面积、空坝面积、彩钢瓦棚面积、砖建面积等数据内容，与原告在《行政处罚陈述申辩意见书》中的数据相互一致，故对1、2号证据予以采信。

第二组证据：3、《立案呈批表》，拟证明立案的程序。4-6国土资源执法监察证（陈*、李**、杨**），拟证明执法人员有执法资格。原告的质证意见：对第二组证据真实性无异议，本案未指定杨**参与办案，其参与系违法行为。本院对证据的认证意见：对3号证据，《立案呈批表》中写明了当事人的基本情况、有案情简介及行政机关负责人的签字等内容，该系列程序完整合法。4-6号证据，证明陈*、李**、杨**具有合法有效的《执法监察证》，对其执法主体资格予以采信。本院对以上证据予以采信。

第三组：7、《土地利用规划审查图》，拟证明乐*休闲庄占地不符合土地利用整体规划。8-12、询问笔录（5份），拟证明乐*休闲庄占地情况。原告质证意见：对7号证据，应当提供江安县土地利用总体规划文本。对8-12号证据的真实性无异议，证明乐*休闲庄所在地以前就办过砖厂，建设用地事实早就存在。本院对证据的认证意见：7号证据在庭审过程中被告提供了《土地利用总体规划1997-2010》原件，原告表示认可，对该证据予以采信。8-12号证据，原告在庭审过程中自认曾经同意邓**在家庭承包地上建砖厂，邓以一年数担谷物为对价使用其家庭承包地。同时，8-12号证据的内容与《平面图》、原告书写的《行政处罚陈述申辩意见书》中的内容形成了证据链，证明了乐*休闲庄的占地情况，对该证据予以采信。

第四组：13、《户籍证明》，拟证明范**家庭人口情况。14-17《结婚登记审查处理表》，《离婚登记审查处理表》、《离婚协议书》、《离婚登记声明书》，拟证明范**的婚姻状况及对财产的处理情况。原告的质证意见：对以上证据无异议。本院对证据的认证意见：以上证据与本案不具关联性，对该组证据不予以采信。

第五组：18-20、《行政事业收费收据》3张，分别为（2000年12月29日范**乾土管费1000元）、（2002年12月12日范**土地开垦费4500元）、（2002年8月7日范**补交土管费698元），拟证明范**乾、范**缴纳费用，证明目的同答辩意见第四点。21-23、《集体土地使用权证登记卡》（3张，第1张范**乾面积213.80㎡1999年11月25日；第2张范**乾面积133㎡1998年9月15日；第3张范**面积133㎡2002年8月15日），24-26、《协议书》、《析产申请》、《析产协议书》，拟证明范**乾宅基地面积及范**对133㎡土地使用权取得的过程。27、范**《集体土地使用权证登记卡》，拟证明70㎡宅基地的来源，其中超建10㎡。28、《申请建设用地审批表》（原告申请60㎡的宅基地），拟证明原告宅基地60㎡用地审批情况。原告的质证意见：18-20号证据是针对2002年修建房屋缴纳的费用。对其余证据无异议。本院对证据的认证意见：18号证据的缴费主体为范**乾，24-26号证据系原告分家析产的内部协议，以上证据与本案不具有关联性，不予采信。19、20号证据的认证意见同原告提交的10、11号证据。21-23号证据证明了原告现有203㎡土地的来源，对该证据予以采信。27、28号证据与原件核对无误，原告对此也无异议，对该证据予以采信。

第六组：29-31、《餐饮服务许可证》、《村镇房屋所有权证》、《个体工商户登记情况》，拟证明休闲庄的经营主体、范围和地点。32-33、《税务登记证》、《营业执照》，拟证明乐*休闲庄的登记、经营情况。原告的质证意见：对以上证据无异议。本院对证据的认证意见：对30号证据予以采信。其余证据与本案不具有关联性，不予采信。

第七组：（举行听证时原告提供的一系列证据）34、《村镇房屋所有权证》（605.57㎡）复印件，拟证明合法房屋的面积。35-36、《申请》两份（2002、2009年），拟证明原告向村、组申请扩建休闲庄需要用地，但被告从未收到过，故认定原告在本案中属未经批准擅自将农用改为建设用地系违法行为，应当接受法律的制裁。37-38、《集体土地使用权证》2份，拟证明原告合法面积203㎡的来源（70㎡＋133㎡u003d203㎡）。原告的质证意见：两份《申请》是通过村委会向被告提交的。对其余证据无异议。本院对证据的认证意见：对34、37-38号证据与原件核对无误且原告对此无异议，对该证据予以采信。35、36号证据的认证意见与原告提交的9、13号证据的认证意见相同。

第八组：39-40、《评定农家乐名单》、原告荣誉称号。41-43、《营业执照》、《结业证》2份（主体为范**、王**），拟证明原告、乐*休闲庄获得的荣誉及范**等受过相关培训等情况。44、照片2张，拟证明2014年1月22日国土局找王**调查的情况。原告的质证意见：对以上证据无异议。本院对证据的认证意见：39-43号证据与本案不具有关联性不予采信。44号证据，原告无异议，对该证据予以采信。

第九组：（证明原告的违法事实及听证程序）45、《调查报告》，拟证明原告擅自将农用地改为建设用地的违法事实。46、《处罚告知书》及《送达回证》，拟证明被告依法告知了当事人将要承担的法律后果。47、《听证告知书》及《送达回证》，拟证明已告知当事人听证权利。48、照片6张，拟证明于2014年2月19日送达了《处罚告知书》、《听证告知书》。49、《询问笔录》，拟证明原告拒绝签收的原因。50-51、《听证申请书》、《陈述申辩意见书》，拟证明原告提出听证申请及申辩的理由。52、《听证通知书》及《送达回证》，拟证明送达了听证通知。53、照片4张，拟证明送达了《听证通知书》。54-55、《听证公告》、照片2张，拟证明举行了听证。56、《行政判决书》，住建部门对乐*休闲庄违法建设进行查处的情况。原告的质证意见：对45号证据的关联性有异议。该证据显示原告用地符合土地利用总体规划，但被告在《行政处罚决定书》中却认为是违反土地利用总体规划，结论前后矛盾，也导致被告适用法律错误。对其余证据无异议。本院对证据的认证意见：45号证据系调查人员的初步意见，最终结论需待听证结束后分析申请人的意见采用集体讨论的形式才能作出最后的处罚决定。因而会形成初步的调查结果与最终的处罚结果不一致的情形。45-55号证据证明被告所实施的一系列处罚程序，对以上证据予以采信。56号证据与本案不具有关联性，不予采信。

第十组：57、《听证会签到表》，拟证明听证会到场人员。58-62、《授权委托书》、杨*身份证复印件、《四川晏州律师事务所函》、《授权委托书》、《身份证》、《律师证》，拟证明原告委托杨*和杨*为代理人。63、《听证笔录》，拟证明听证过程。原告的质证意见：对以上证据的真实性无异议。听证笔录基本属实，保障了原告的陈述权。本院对证据的认证意见：原告对以上证据无异议，本院予以采信。

第十一组：（证明原告在听证过程中提供的证据）64、住建局罚款1000元和4500元土地开垦费的行政性收费收据，拟证明违法房屋受到过罚款并针对133㎡的耕地改为建设用地缴纳的费用。65、《申请》2份（2002年、2008年）原告需用地扩建休闲庄，拟证明原告只向村组提出用地申请。66、《评定批复》，拟证明乐*休闲庄是星级农家乐。67-68、荣誉称号、《结业证书》，证明相关学习培训、获奖情况。69、病情证明，拟证明原告患病。70-72、原告身份证明、《乐*休闲庄营业执照》，《税务登记》，拟证明身份情况及休闲庄的经营情况。73、《村镇房屋所有权证》（605.57㎡），拟证明合法房屋的面积。74-75、《集体土地所有权证》2份（70㎡、133㎡），《农村土地承包经营权证》，证明原告宅基地、营业用地、承包地的面积。原告的质证意见：对以上证据无异议。本院对证据的认证意见：以上证据与之前的证据均有重复，故对该组的证据的认证意见同之前的证据。

第十二组：76、听证会照片2张，拟证明听证会公开举行。原告的质证意见：对证据无异议。本院对证据的认证意见：对该证据予以采信。

第十三组：（对原告占用土地的复核资料）77、《宏捷公司测绘证书》，拟证明测绘资质。78、《勘测笔录》、《平面图》，拟证明与原测绘结果一样。79、《资质证书》，拟证明姜**、李**二人有测绘资质。80-82、现场复核照片3张、询问笔录2份，拟证明被告到现场进行复测，并有周**、王**见证现场测绘过程。原告的质证意见：对77号证据的真实性无异议。对78-82号证据的真实性有异议，测绘人员只进行了外围测量，未核实休闲庄内部数据。本院对证据的认证意见：有资质的测绘人员再次对休闲庄外围进行了复测，相关数据与《平面图》及原告书写的《行政处罚陈述申辩意见书》中的数据相同，对该证据予以采信。

第十四组：83、川国土资函（2003）380号文件，该文件公布了江安县近三年年产值情况。84、《收费许可证》，拟证明江安镇国土所有收取耕地开垦费的资格。原告的质证意见：对83号证据应由省国土厅公布数据而非由省国土厅转发省统计局的数据。对84号证据真实性无异议，对关联性及证明目的有异议。本院对证据的认证意见：83号证据系国土厅转发省统计局的数据，实质上是对该数据的认可，对该证据予以采信。84号证据经核实与原件一致，对该证据予以采信。

第十五组：85、《范**涉嫌非法占地的调查报告》拟证明调查的经过及拟处理的结果。86、87《行政处罚告知书》、《送达回证》、《行政处罚陈述申辩意见书》，拟证明履行行政处罚的程序及原告的陈述申辩内容。88、相片2张（原告的原始住宅），拟证明原告的宅基地未复耕。89、《行政处罚决定书》、《送达回证》。90、送达时的照片（2张），拟证明被告按照处罚程序作出处罚并送达。原告的质证意见：对证据真实性无异议，不认可行政处罚中的事实及适用法律。本院对证据的认证意见：以上证据证明了被告所实施的行政处罚程序，对该证据予以采信。

第十六组：91、相关法律条文。原告的质证意见：对证据的真实性无异议，但被告适用法律错误。本院对证据的认证意见：法条的真实性无异议，法条适用是否正确应结合全案考虑。

本院查明

经审理查明，1999年8月30日，原告范**申请在江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组集体土地上改建住房60㎡，经江安县人民政府批准同意占用60㎡集体土地补办改建住宅，并办理了集体土地证书（江*用（2002）字第000102号），确权面积为70㎡（其中超占10平方米）；1998年9月15日，范**乾从被告处取得133㎡耕地使用权，被告在《江安县集体土地使用权证登记卡》上作了登记。2002年原告从其父亲范**乾处析产取得133㎡耕地使用权，并办理了《集体土地使用证书》（江*用（2002）字第000575号），确权面积为133㎡。后原告在203㎡（70㎡＋133㎡u003d203㎡）的土地上修建砖混结构的房屋共3层，面积为605.57㎡（在《平面图》上的编号为（1）、（2）、（3）），并于2002年12月20日取得《村镇房屋所有权证》。

2002年5月8日原告范**以国土管理部门为主体撰写《申请》“为发展江安旅游事业，丰富广大群众的文化生活，为发展第三产业，解决自身的劳务输出，特申请在自己的承包土地内发展农家乐的配套设施，须用地250平方米，经江安镇凤凰咀同灯杆山村凤凰咀组范**协商，本人提出申请，凤凰咀组表示同乙（意）。现申请前来报请上级主管部门批准同乙（意）。恳请批准为谢。”凤凰咀村民组及灯杆山村委员签署了“请主管部门审批”的意见并加盖印章（落款日期分别为2002年5月10日、2002年5月12日）。原告未向被告递交过《申请》，该份《申请》原件仍在原告处。

原告自述于2002年（具体修建及完工月份原告记不清）在其家庭承包地上修建（4）-（12）号建筑（在《平面图》上的编号）并在地面上浇筑水泥形成空坝。

2008年12月24日，原告以各级领导及相关部门为主体撰写《申请》“……本人在天埂上陡石梯开办“乐靖农家乐”，由于接待能力不足需发展规模，特申请在原有基础上修建简易房和娱乐场所，望各级领导和相关部门予以支持批准为谢。”凤凰咀村民组、灯杆山村委员签署了“请主管部门审批”的意见并加盖印章（落款日期为2009年12月24日，系村民组笔误日期应为2008年12月24日、2008年12月25日）。原告未向被告递交过《申请》，该份《申请》原件仍在原告处。

2009年12月23日，原告以各级领导及相关部门为主体再次撰写《申请》（内容同2008年书写的《申请》）灯杆山村委员签署了“请主管部门审批”的意见并加盖印章（落款日期为2009年12月24日）。原告未向被告递交过《申请》，该份《申请》原件仍在原告处。

原告自述于2010年（具体修建及完工月份原告记不清）修建第（13）号建筑（在《平面图》上的编号），在江安县住建局查处时已完成主体工程。

在《中华人民共和国农村土地承包经营权证》江府农地承包证（2009）第0080403002001号上记载的原告家庭承包地面积为2.57亩，与测绘面积约有1.3亩的差额。是因为2.57亩是填证时的习惯（预估）面积。原告认可3.8297亩为承包地的实际面积。《土地利用规划审查图》显示，家庭承包地（乐*休闲庄所在地）为水田（农用地）。经宜宾宏**有限公司测绘乐*休闲庄宗地面积2553.16㎡，合3.8297亩，空坝面积1069.46㎡，彩钢瓦棚面积1015.24㎡，砖建面积468.46㎡。原告范**未经被告江安县国土资源局审核、批准将农用地改为建设用地的面积为2350.16㎡（2553.16㎡-203㎡u003d2350.16㎡），其中在非法占用土地上的建构筑物为1280.70㎡（《平面图（4）-（13）号建筑》，硬化空坝为1069.46㎡。

原告自述，乐*休闲庄于1996年开办，在开办之初并未办理相关证照。曾经同意邓**在家庭承包地上修建砖厂，邓以一年数担谷物为对价使用承包地。后砖厂倒闭，原告则在此基础上陆续修建乐*休闲庄。原告与王**于2012年8月2日结婚，双方又于2013年11月11日离婚。虽在《税务登记证》、《营业执照》等证照上登记的名字为王**，但从相识、结婚、离婚乐*休闲庄的投资、修建、经营者均为原告。原告对被告将其列为执法相对人表示无异议。

另查明，被告经过立案、调查取证、审核决定（听取了原告的陈述申辩、履行了处罚告知程序、向原告告知了听证权利、并组织了听证），最后根据听证的内容经集体讨论于2014年4月18日作出了《国土资源行政处罚决定书》江国土资罚字（2014）1号（内容如下：我局于2013年12月9日对范**未经批准擅自非法占用江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组集体土地修建乐靖休闲庄一案进行了立案调查。事实如下：1999年8月30日，范**申请在江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组集体土地上改建住房60平方米，经江安县人民政府批准同意占用60平方米集体土地补办改建住宅，并办理了集体土地证书（江*用（2002）字第000102号），确权面积为70平方米（其中超占10平方米）；2002年范**从其父亲范**乾处析产占地133平方米营业用地的集体土地使用权，并办理了集体土地使用证书（江*用（2002）字第000575号），确权面积为133平方米。从2002年起范**未经批准擅自在自家的承包地上逐步进行扩建，并修建彩钢棚等建构筑物，2010年又非法占地扩建现接待大厅，均用于经营休闲庄场地。乐靖休闲庄先后办理了《个体工商户营业执照》、《税务登记证》等相关证件。经现场勘测并经复核，休闲庄测绘占地面积为2553.16平方米，合3.8297亩，其中空坝面积：1069.46平方米，彩钢瓦棚面积：1015.24平方米，砖建面积：468.46平方米。扣除合法占地面积203平方米后非法占用土地面积为2350.16平方米，其中在非法占用土地上的建构筑物为1280.7平方米，硬化空坝为1069.46平方米。当事人范**非法占用的土地均是以家庭承包方式承包的农业用地，且非法占地进行的建设不符合江安镇1997-2010年土地利用总体规划。我局于2014年2月19日向当事人范**下达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，当事人范**提出听证申请。根据当事人范**的申请，我局于2014年3月14日举行了听证。听证后我局对当事人在听证中的申辩再进行复核，复核后于2014年4月9日对当事人范**再次下达《行政处罚告知书》。以上事实有当事人范**的调查笔录、村干部曾**、组干部王**、村民钟**、村民周**的调查笔录，乐靖休闲庄（农家乐）宗地平面图，现场勘测笔录，土地利用规划审查图，缴费的存根复印件，范**乾及范**的集体土地使用权证登记卡，范**的江安县城乡居民申请建设用地审批表，村镇房屋所有权证，餐饮服务许可证，个体工商户登记情况及税务登记证、营业执照，范**与王**结婚、离婚登记及协议等，《行政处罚告知书》和《听证告知书》、《听证申请书》、《听证通知书》、听证笔录等证据材料。江安县江安镇灯杆山村凤凰咀组村民范**未经批准在江安镇灯杆山村凤凰咀组建休闲庄经营房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”的规定，依法决定对范**作出处罚如下：1、责令范**退还非法占用的江安镇灯杆山村凤凰咀组的集体土地2350.16平方米；2、责令限期15日内自行拆除在非法占用2350.16平方米集体土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起六十日内依法向宜宾市国土资源局或江安县人民政府申请复议，或者三个月内依法向江安县人民法院提起行政诉讼；其中对于责令限期拆除或者没收的行政处罚决定不服的，应当在自收到本处罚决定书之日起15日内向人民法院起诉。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，本局将依法申请人民法院强制执行。）并于当日向原告送达了该《行政处罚决定书》。

再查明，原告向被告的派出机构江安镇国土所于2002年8月7日补交土地管理费698元、2002年12月12日缴纳土地开垦费4500元。

本院认为

本院认为，被告江安县国土资源局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。陈*、李**及杨**、具有合法、有效的《执法监察证》，故对以上执法人员的执法资格予以采信。参照国土资源部公布的《土地违法案件查处办法》第二十一条“经批准立案的案件，土地管理部门应当及时指派承办人，承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据，承办人调查取证时，不得少于两人，并应当向被调查人出示土地执法证件。”之规定，查办土地违法案件规定了办案人员的下限人数并以需要有土地执法证件作为必要条件。在本案中，杨**虽不是指定的办案人员，但其具有合法有效的《执法监察证》，对原告认为杨**系违法办案的理由不予采信。

被告实施的立案、调查、听证、审核决定及送达程序。该一系列程序符合《中华人民共和国行政处罚法》执法办案的要求并充分保障了原告的陈述申辩权利。原告对被告的执法程序也无异议，故确认被告执法程序合法。

我国将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为基本国策。依照《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地，养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第三十一条第一款“国家保护耕地，严格控制耕转为非耕地。”第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法第二条第二款“各级人民政府应当编制本行政区域的土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，应当依法使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的土地；能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需必须在城市和村庄、集镇建设用地范围外单独选址的除外。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设。”四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法第十五条“承包方应当依法保护和合理利用承包地，不得有下列行为：（二）在承包地上非法建房、烧窑、开矿等改变土地农林业用途。”之规定，原告投资、修建、经营的乐*休闲庄建在家庭承包地之上，根据《土地利用规划审查图》显示乐*休闲庄所在承包地系水田（耕地的一种类型）。原告有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。国家为促进经济发展，切实保护耕地，在法律、法规中对农用地改为建设用地规定了严格的“转用审批手续”。原告于2002、2008、2009年向村、组提出过用地申请，村、组同意并批注了“请主管部门审批”的意见。但原告一直未将《申请》（原件）向被告递交。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，原告将农用地改为建设用地应当办理农用地转用审批手续。原告未办理合法手续擅自占用农用地2350.16㎡改为建设用地，陆续修建4至13号建筑（面积1280.70㎡）并浇筑水泥空坝（面积1069.46㎡）用于乐*休闲庄经营的行为违反了法律、法规的强制性规定，系违法行为。依照《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”之规定，原告的违法行为从2002年、2010年一直持续至今，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出了对原告的行政处罚于法有据。原告以向江安镇国土所缴纳698元（补交土地管理费）、4500元（土地开垦费）为由，提出缴纳了费用就应视同为办理了农用地转用审批手续的理由于法无据，本院对此不予采信。

综上，本院认为被告江安县国土资源局所作出的江国土资罚字（2014）1号《国土资源行政处罚决定书》主体合法、认定事实清楚、符合法定程序、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持。”之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

裁判结果

维持江安县国土资源局2014年4月18日作出的江国土资罚字（2014）1号处罚决定书。

案件受理费50元，由原告范**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省**民法院。

裁判日期

二〇一四年七月三十日