西藏**县林业局诉阿**等三人行政撤销纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人西藏**县林业局因行政处罚一案，不服西藏自治区林芝县人民法院（2014）林行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人尼**及其委托代理人欧珠永*、默*，被上诉人阿**、边**、巴桑及其委托代理人根绒青措到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判经审理查明，2013年6月7日，被告西藏**县林业局对停靠在318国道林芝县百巴镇沿线附近的苏XC0792号车所运木材进行检查，发现没有木材运输证，对车上的1420（㎝）u003d285件、椽子木1405根、下浆木950根木材进行了扣押。2014年5月4日，被告西藏**县林业局对原告阿**行政处罚立案；5月6日被告西藏**县林业局自行撤销林*决字（2013）第018号林业行政处罚决定书；5月16日被告西藏**县林业局向原告阿**下发封存扣押决定书、扣押苏XC0792号车所运木材1420（㎝）u003d285件、椽子木1405根、下浆木950根。6月16被告西藏**县林业局向原告阿**下发封存扣押决定书、将扣押期限延长至6月30日10时，并未对本案另两名原告边**、巴*下达封存扣押决定书及延长扣押文书，5月18日被告向原告阿**下发林业行政处罚意见书，未对本案另两名原告边**、巴*下发林业行政处罚意见书；5月19日被告向原告阿**下发林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书，未对本案另两名原告边**、巴*下达林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书；6月20日西藏**县林业局举行听证，本案被处罚人边**到场，但因未申请听证，被告林芝县林业局未让其参与听证；6月27日被告西藏**县林业局作出的林*决字（2014）第011号林业行政处罚决定书，没收三原告苏XC0792号车所运木材1420（㎝）u003d285件、椽子木1405根、下浆木950根。原告阿**、巴*不服被告作出林*决字（2014）第011号林业行政处罚决定书，于2014年7月10日向西藏自**林业局书面申请复议。2014年9月10日，西藏自**林业局政策法规科作出林地林复决字（2014）03号行政复议决定书，维持被告作出的林*决字（2014）第011号林业行政处罚决定书，文书加盖公章为“林芝地区林业局政策法规科”。原告边**、阿**、巴*不服，诉至原审法院。另查明，原告至庭审结束前未取得木材运输相关手续或物资主管部门发给的调拨通知书。再查明，原告阿**不服被告西藏**县林业局2013年9月5日作出的编号为2013008号扣留通知单，于2014年1月9日向原判提起行政诉讼，原告巴*作为第三人参加诉讼。判决：一、撤销西藏**县林业局2013年9月5日作出的编号2013008《扣留通知单》；二、责令西藏**县林业局在法定期限内重新作出具体行政行为。

一审法院认为

原判认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条之规定，被告西藏自治区林芝县林业局具有查处西藏自治区林芝县境内无证运输木材的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人应当享有的权利。修改前《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定当事人有权进行陈述和申辩。本案中，被告林芝县林业局仅对原告阿**下发了林业行政处罚意见书、林业处罚先行告知书，并未对本案另外两名原告下发处罚意见书、林业处罚先行告知书，先行告知相关应当告知的事项及权利。被告下发的先行登记保存证据通知单、封存扣押决定书、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书均只对原告阿**下达，而原告边**、巴*作为被处罚人，被告林芝县林业局并未向二原告下发相关法律文书，同时，本案中，被处罚人边**此前一直作为原告阿**的代理人出现，而在被告认定其为被处罚人作出行政处罚前，并未下发相关文书先行告知处罚意见及其自身享有听证的权利，即因其没有申请听证而不让其陈述、辩论，明显存在程序瑕疵，未充分保障当事人享有的进行陈述和申辩权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，行政机关必须查明事实，凡给予林业行政处罚的，有明确的违法行为人，有具体的违法事实和证据，被告作出的林*决字（2014）第011号林业行政处罚决定书，认定“三原告系共同木材占有人、共同违法事实存在”，原判认为，本案中，既然有具体的被处罚人，被告作为处罚人，应对所没收的木材，被处罚人是“共同共有”或者“按份共有”进行查明并作出明确处罚，而被告并未查明，致被处罚人对各自享有的权利和承担的义务不明，查明事实不清。据此，被告作出的具体行政行为事实不清、证据不足，违反法定程序，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决撤销西藏自治区林芝县林业局林*决字（2014）第011号林业行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告西藏自治区林芝县林业局负担。

上诉人诉称

宣判后，西藏**县林业局不服原审判决提起上诉称：一、请求依法撤销林芝县人民法院（2014）林行初字第11号行政判决；二、依法改判维持上诉人林**（2014）第011号林业行政处罚决定；三、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决认定事实错误。1、对上诉人通过举出大量的证据充分证明被上诉人确系无证运输、上诉人对其进行行政处罚认定事实清楚、适用法律正确和符合法定程序的基本事实而不见。2、原审判决以所谓未查清被上诉人对其无证运输的木材究竟是“共同共有”还是“按份共有”为由，认为上诉人作出行政处罚事实不清，既无视案件事实，也违背正常办案逻辑。二、原审判决只撤销行政处罚决定而不责令重新作出具体行政行为，不但与原审法院此前已经发生法律效力的相关行政判决相抵触，而且违背“违法必究”的法治基本原则。综上所述，上诉人请求二审法院依法撤销原判决，依法改判为维持上诉人林**（2014）第011号林业行政处罚决定，以维护正常的林业管理秩序，国家法治权威和生态环境安全。在庭审中其代理人的代理意见为：一、被上诉人无证运输木材的违法事实清楚。1、法律规定运输木材必须持有木材运输证。除国家统一调拨的木材之外，运输其他木材必须具备木材运输证。2、安居材的运输同样须依法办理木材运输证。而本案中，被上诉人既未办理木材运输证，同时也无林业局工作人员押运，属于无证运输木材的违法行为，应当受到处罚。3、被上诉人的木材装料地为林芝县，运输目的地为拉萨。通过被上诉人阿**、边**、巴*的询问笔录、货运司机的询问笔录、以及运输车辆的承运合同充分证明：涉案木材在林芝地区林芝县装料，运输目的地为拉萨。上述违法行为事实清楚，证据充分，依法应当受到处罚。二、上诉人有管辖权，执法人员具备执法资格，处罚得当。在本次行政处罚过程中，本案的执法人员为谢**、孙**，国家林业局向两人颁发了林业行政执法证，两位执法人员具备法定的执法资格。三、确定被处罚人的证据充分、处罚得当。本案无证运输木材的车辆为苏CX0792，木材占有人为阿**、边**、巴*，共三人。上诉人在本案中提供的证据已经达到行政诉讼的证明标准。在本案的庭审中，上诉人向法庭提交了询问被上诉人的询问笔录、司机的询问笔录、现场勘验笔录、视听资料等诸多的证据，证实了“运输木材”的事实，证实了“没有运输证”的事实，还证实了木材的共有人的身份。据此，我们认为在主要证据充足的证明标准的情况下，针对本案事实，上诉人的证据已经达到了确实充分的证明目的。四、上诉人在行政处罚的过程中保障了被上诉人陈述、申辩的权利。1、洛桑其热系被上诉人巴*的代理人，边**为阿**的代理人，巴*、阿**均认可上述代理行为。向洛桑其热、边**送达相应法律文书，应视为向三名被上诉人送达。2、上诉人须随案件的调查工作确认违法行为人。在行政处罚的过程中，上诉人是无法在第一开始就明确所有的违法行为人，确定行政处罚的全部相对方。而是随着调查工作的展开，逐步确定被处罚人。在本案中，上诉人发现违法运输木材的事实后，依法对违法运输的木材采取先行登记保存、封存扣押等措施，以便展开进一步调查，而确定木材占有人的最直接证据--木材运输合同、阿**的询问笔录，上述证据均表明木材占有人为阿**，因此，先行登记保存通知单、封存扣押通知书等文书的相对方自然是阿**，随着调查的进一步深入，才明确其他两名被上诉人的违法事实。3、陈述、申辩、听证、复议是被处罚人的核心权利，应当予以保障。上诉人依法保障了被上诉人陈述、申辩、听证、复议的权利。虽然在部分文书的表述中存在一定瑕疵，随着调查进一步深入，确定违法行为人及相应处罚意见后，上诉人实际通知了所有被上诉人举行听证，进行申述申辩的权利。即上诉人通过该行为充分保障了所有被上诉人陈述、申辩的核心权利。洛桑其热、边**也向其他被上诉人及时转达了文书相应内容，所有被上诉人均知晓其法定权利。行政处罚决定书作出后，三名被上诉人均申请了行政复议，复议机关依法受理了复议申请，并在法定期限内作出了复议决定，维护了被处罚人申请复议的权利。五、本案系程序瑕疵，而非程序违法，不足以影响行政处罚决定书的法律效力。1、被上诉人在庭审中一直强调上诉人的文书中的书写或者送达存在违法的问题，经庭审中质证，可以明确所谓的程序违法事实上属于行政法中的程序瑕疵，并非程序违法。法院在审理行政行为是否无效或可撤销，应当对具体行政行为的违法性严重程度进行谨慎判断。行政行为中存在的程序瑕疵为轻微的违法，可以通过行政机关自我纠正，不足以影响行政行为的合法性。这在一定程度上节约了行政成本，符合经济行政的原则。2、本次行政处罚的程序问题属于典型的程序瑕疵，不足以否定行政行为的法律效力。本案所有被上诉人均通过进行陈述申辩、申请听证、申请复议的方式，实际行使了其合法权利。因此相应权利告知书虽存在疏漏和瑕疵，但并未侵害被上诉人的法定权利，是典型的违法性较轻的程序瑕疵的行政行为。3、一审法院判决不公，增加上诉人行政成本。上诉人对被上诉人下发行政处罚决定书这一行政行为未达到违法性重大明显的判断标准，一审法院作出撤销上诉人作出的行政处罚决定书的判决明显不当。因此，本案中的程序问题是典型的程序瑕疵，而非程序违法，不应当影响行政处罚决定书的法律效力。而一审法院因部分程序瑕疵而否定上诉人作出的具体行政行为的法律效力，是将程序瑕疵与程序违法混为一谈，对上诉人不公。六、一审法院即使判决撤销行政处罚决定书，也应当要求上诉人重新作出具体行政行为。一审法院认为上诉人作出的行政处罚决定书存在程序违法，判决撤销该行政处罚决定书，上诉人并不认同。但一审法院既已判决撤销，应当清楚认识到本案中无证运输木材的违法事实如此清晰，证据如此确凿。出于打击林业犯罪、保护森林资源的立法目的，法院应当在撤销行政处罚决定书的同时，要求上诉人重新作出具体行政行为。综上，上诉人作出的行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序得当，请求贵院依法撤销一审判决，支持上诉人上诉请求。

被上诉人辩称

被上诉人阿**、边**、巴*均未提出书面的答辩意见，代理人在庭上提出如下答辩意见：（一）、程序违法，即授权不明、送达不合法的问题：1、保存通知单问题：2014年5月10日形成的登记保存通知单009号、010号、013号针对洛**（全权代理）送达，但委托书（或代理）没有出示，二审中仅有出示的委托书为“对被扣押木材计量或交接”事宜进行授权，显然是针对前另案被西藏**县法院撤销行政强制扣押行为中被扣押木材的委托。并没有授权其代为其他人接收行政法律文书的权限。尽管，二审代理人在二审庭审中一再辩驳上述送达没有必要向各位被上诉人送达，因此不存在没有送达的法律问题，并称案件在立案初查期，所以不确定具体违法行为人。试图以此反推一审法院认定行政法律文书没有送达其他各当事人的情况。2、二次扣押决定书问题：首先还是送达问题，二审中代理人认为009号、010号、013号扣押决定书的送达回执上只填有洛**的名字，还是因为案子在初步调查过程中，还不能确定具体主体的问题，只是在后面听证申请以及听证结束后，才真正意义上确认在座主体为有份额的木材占有人，所以此时、此状态只需向洛**和巴*欧珠二人送达。3、其他文书（处罚先行告知书）。全部的送达回执只有洛**和巴*欧珠的名字，没有其他人的名字。也就是说，没有送达。（二）、视频资料的问题。1、首先我们认为原审过程中存在对方举证逾期的问题。2014年12月8日两位代理人到了林芝，前往林芝县人民法院，只有视频证据，没有其他证据。次日即9号下午接到电话，要求到法院领取林业局提交的相关证据。在邻近开庭前的四小时左右时突然出现了证据。查看证据收据，只见视频资料的收据。在庭审中我充分发表了举证逾期的问题，不予质证的态度。但同样尊重合议庭的决定未对林业局出示相关证据提出异议。2、本案一审庭审中，法院准予了林业局出示证据，但是就本案而言，林业局并未出示和播放视频资料，也不存在对方所谓一审法庭剥夺了出示证据的诉讼权利，相反我方还特别明确提出，播放与否在于林业局的自行决定的权利，质证与否在与我方的自行决定。但，林业局并未继续在庭审中播放出示。所以，对方因为在一审庭审中有机会出示而没有出示播放证据，所以视为一审没有该证据（出示），因此在二审阶段也不能出示、提交、使用，非新形成的证据。3、原审庭审中林业局代理人在出示几分送达回执的证明材料时，表述是“文书送达回执，因文书送达时原告对我们所有文书拒签，所以我们录制了相关视频资料”，原告拒收文书，故该视频资料记载了被告对原告留置送达相关文书的全过程。但没有继续出示。而在二审又坚持要求出示、播放加强对此形成的证明材料的合法性、真实性。我们认为是没有法律依据的，按照行政诉讼的证据、证明规则，行政机关应当在一审时就提交、出示完备的证据、证明资料，为达到证明目的提交充分、足够的证据，而不是到了二审时再无法律依据地要求出示因己方原因达不到证明目的而补强的证据。（三）、事实认定不清，原审法院认定正确。1、处罚决定书称“查明”委托人等存在无证运输行为，同时确认委托人等成立共同违法的事实。委托人等认为该处罚决定书认定的事实有错误、缺乏客观、合法、有效的证据支持。林业局始终到目前为止没有查明具体各车木材的所有人、车辆承租人，被处罚人各自所有木材的数量、规格，显属事实未查清，该行政处罚依法不成立。2、认定共同违法的事实错误。处罚决定书认定委托人等为“共同木材占有人、共同违法事实存在”，与客观事实以及法律关于认定“共同”关系的规定不一致，认定事实错误。委托人等装车的木料系工布江达县政府因松多村村民拆建、改建国道沿边房屋的而获的补贴木材，他们因此而一同结伴前往林芝县境内装料，并不存在共同实施违法行为的主观情况。即便，本案中存在行政违法行为，但林业局错误地将多个委托人的各自独立的、相同的行政违法行为，认定为一个行政违法行为。本案中，委托人等仅对各自的木材享有权利义务并承担相应责任，委托人等之间并不存在相互承担“连带责任”的共同共有关系，而林业局作出此举的唯一原因就是他们没有查清案件事实。该行政处罚文书认定的主体关系、基本事实错误，此外，行政处罚文书应当分别制作。（四）、没有行政法意义上的运输行为。关于本案中有没有运输行为的问题，委托人等已经进行了澄清并有林业局一方提供的答辩状和尼玛次*局长的当庭陈述为证。林业局一再强调装车木料从八一镇、东久林场驶至百巴镇就是运输行为，对此我们的观点是这仅仅是一般的运输行为，还不至上升为行政法层面的“无证运输”行为。关于林区划分的问题，按照《国家林业局关于确定“林区”有关问题的函》（林**（2001）44号）的内容，可以确定林区以行政区域为单位来划定，最小的行政单位为县境区域。所以，委托人等停在百巴镇公路沿边的行为，即没有“运输”事实，也没有“运出林区”的情况，依法不应当认定为无证运输行为。

本院查明

二审经庭审查明的事实与一审查明的事实基本一致，除一审提交的证据外，二审中双方均未提交新证据。经二审庭审查明及当事人对有异议的证据进行分析与认定如下：

1、关于对行政相对人的运输行为是否属无证运输，即行政法意义上的无证运输的定义和林区的概念。依据《中华人民共和国森林法》第三十七条、《中华人民共和国森林法实施条例》第三十五条、《西藏自治区实施﹤中华人民共和国森林法﹥办法》第四十四条之规定，除国家统一调拨的木材外，运输其他木材必须具备木材运输证。截止二审庭审结束，三被上诉人均没有提供被扣押的苏XC0792号车所运木材1420（㎝）u003d285件、椽子木1405根、下浆木950根的木材运输证。三被上诉人所提供的《工政办发（2012）33号西藏工布江达县人民政府办公室关于转发西藏自治区工布江达县松多集镇改造建设实施方案的通知》只能证明被上诉人巴*享有20立方米安居材的购买指标，但安居材的运输同样须依法办理木材运输证。《西藏**牧民安居工程木材供应管理办法》和《林芝地区2012年安居木材供应工作方案》文件均有明确规定安居材必须也要办理木材运输证，且在木材调运期间，安排专人负责押运。在本案中，三被上诉人对苏XC0792号车所运木材既未办理木材运输证，也无林业局工作人员押运，应属于无证运输木材的违法行为。上诉人提交的询问笔录六份，承运合同一份均充分证明，涉案木材在西藏林芝地区林芝县装料，运输目的地为拉萨。因此，三被上诉人在没有办理任何木材运输证的情况下，从林芝县将木材装车，欲运往拉萨，该违法行为事实清楚，证据充分，依法应当受到处罚，一审法院对该违法事实的认定正确，本院予以确认。2、关于没收的木材，是共同共有还是按份共有的问题。本案无证运输木材的车辆为苏CX0792，在下发行政处罚决定书前，查实该车的木材占有人为阿**、边巴旺加、巴*三人。该事实由被处罚人的多份询问笔录予以证实。三人在二审当庭明确表示三人系合伙关系，为共同木材占有人，但对其所没收木材的份额无法说明。三名被上诉人本身对没收木材的具体种类、数量、规格等均无异议。在无法区分各自的种类、规格的情况下，上诉人也就无法确定木材所占份额的价款。因此上诉人并未对被上诉人处以罚款，而予以了没收违法木材。本院认为，上诉人没收的是一车无证运输的木材，在未进行罚款的前提下，无需查明各自所占份额。原判对事实认定有误，本院予以纠正。3、关于行政处罚程序是否合法的问题。（1）执法资格主体问题。《林业行政处罚程序规定》第九条、《西藏自治区木材运输检查办法》第十五条、第十九条之规定，本案行政处罚过程中，执法人员为谢**、孙**，该两人均由国家林业局向其颁发了林业行政执法证，其号码分别为：谢**2707010040，孙**2707010015，有效期限均为2012年1月1日至2015年12月31日。两位执法人员均具备法定的执法资格。本案中，被上诉人无证运输木材的违法行为发生在林芝县，本案的两位执法人员均具有执法资格，对此本院予以确认。（2）送达及委托的问题。上诉人在制作保存通知单、二次扣押决定书、处罚先行告知书、行政处罚决定书、送达回证及授权委托事项中均不符合法律规定。本院经庭审质证的视频资料无法证明和加固上述程序的合法性，对此本院依法不予采信。（3）、关于文书制作及听证程序的问题。在本案中，上诉人发现有违法运输木材的事实后，依法对违法运输的木材采取先行登记保存、封存扣押等措施，在调取木材运输合同及对阿**等人制作询问笔录后，证实其木材占有人为阿**、边巴旺加、巴*三人，但在制作先行登记保存通知单、封存扣押通知书等文书的相对方只有阿**，没有边巴旺加和巴*，在本案中，上诉人作出的《林业行政处罚先行告知书》、《听证权利告知书》遗漏了阿**之外的其他被上诉人，在送达上述相关法律文书时，上诉人只告知了边巴旺加相应法律文书的内容及对应权利义务。但其余两被上诉人并未知晓相关的权利义务。在召开听证程序时，未让所有行政相对人坐在听证席上，剥夺了其申辩与陈述的权利。

本院认为

综上所述，本院认为，本案是行政相对方不服行政机关作出的行政处罚决定，提起诉讼，依照《最**法院关于规范行政案件案由的通知》规定，案由应为行政处罚，原审案由行政撤销，定性有误，本院予以纠正。被上诉人阿**等，没有合法手续运输木材，非法贩运意图明显，违法事实清楚，应受法律制裁，有权机关林业局，理应对其进行处罚，该行政处罚决定应予执行。上诉人林业局作出行政处罚过程中，程序存在诸多漏洞和错误，违反法律规定，不是程序瑕疵，而是程序违法，上诉人林业局此上诉理由不能成立。上诉人林业局的具体行政行为程序违法，本应依法撤销，但撤销将妨碍林芝林业发展和生态建设，不利于生态环境保护和可持续发展，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，对上诉人林业局作出的行政处罚决定应认定违法，但不撤销。原审法院判决撤销林业局行政处罚决定，适用法律有误，明显不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销西藏自治区林芝县人民法院（2014）林行初字第11号行政判决；

二、确认西藏**县林业局作出的林*决字（2014）第011号林业行政处罚决定违法。

一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人西藏自治区林芝县林业局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月三日