绥德**源局与郝某某一案一审行政判决书

审理经过

原告郝某某不服被告绥德县国土资源局2013年4月26日做出的绥政国土资罚（2013）第37号土地行政处罚决定，向本院提起诉讼，本院于2013年10月8日立案受理后，依法由庭长李**担任审判长、由审判员张*、刘*组成合议庭，于2013年11月7日公开开庭审理了本案。审理过程中绥德县公安局对本案绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用证进行刑事侦查。本案于2013年11月20日中止审理，2014年9月30日恢复审理。2014年11月5日经陕西**民法院批复，本案延长审理期限三个月。原告郝某某及其委托代理人乔某某，被告绥德县国土资源局委托代理人强某某、郭某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

绥德**源局认定，郝某某未经绥德县人民政府批准，擅自于2013年在张家砭乡柳家庄村占用耕地12.148亩修建红枣加工厂。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第七十四条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法条例》第四十二条的规定，绥德**源局于2013年4月26日做出绥政国土资罚（2013）第37号土地行政处罚决定书：1、限你户5日内自行拆除所有违法修建，恢复土地的原状；2、并处罚款贰拾肆万贰仟玖佰柒拾元整。

原告诉称

原告诉称，1999年2月27日原告父亲郝*2以其作为法定代表人的绥德县**有限公司（已注销）的名义与张家砭乡**民委员会签订“土地承包合同书”承包原有林业山（老东山）约200亩土地用于栽种枣树、杏树等经济作物。承包期限从1999年2月27日至2029年3月27日，共30年。经郝*2申请，绥德县人民政府于1999年4月1日向郝*2颁发绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用证，批准郝*2在承包土地上修建建筑物，批准面积4761平方米，其中建筑面积2300平方米，用途为生产生活设施，批准使用期限30年。郝*2取得集体土地建设用地使用权后于2000年开始修建房屋，至2007年郝*2在审批土地范围内修建三层房屋，建筑面积共计约2000平方米。

原告在承包经营上述土地过程中，为了耕种方便逐年将承包地周围的渠、坡、崖等荒坡地改造为渠坝地。为了积极响应国家大力发展特色产业号召，郝*2拟在上述渠坝地上修建烤枣、洗枣、选枣、晒枣阳光棚、办公用房及职工宿舍，逐于2010年3月26日委托原告郝*某以自己的名义向被告绥德县国土资源局申请建设用地。2012年4月10日，被告绥德县人民政府做出绥政土批（2012）临5号“关于绥德县张**红枣加工厂项目用地批复”的审批土地件。批准原告使用0.903亩设施农用地。原告在随后建设红枣加工车间8间，实际占用土地1.35亩。后期为了市、县领导召开现场会考察、学习便利，经市、县领导口头同意，原告将加工车间周围的土地平整后修建了占地约4亩左右的一个停车场，加上修建上山道路，修建停车场及道路实际占用土地6亩左右。2013年4月26日，绥德县国土资源局做出的绥政国土资罚（2013）第37号《土地行政处罚决定书》，以原告未经被告绥德县人民政府批准，擅自于2013年在张家砭乡柳家庄村占用耕地12.148亩修建红枣加工厂，违法《中华人民共和国土地管理法》第36条、第60条的规定，决定对原告郝*某做出如下行政处罚：1、限你户5日内自行拆除所有违法修建，恢复土地的原状；2、并处罚款贰拾肆万贰仟玖佰柒拾元整。上述《土地行政处罚决定书》送达原告郝*某后，原告不服，于2013年5月7日向榆林市国土资源局提起行政复议申请。请求撤销绥德县国土资源局绥政国土资罚（2013）第37号《土地行政处罚决定书》。2013年6月22日，榆林市国土资源局在郝*2承包土地的现场进行勘验核实。2013年6月25日，被告绥德县人民政府在榆林市国土资源局未做出行政复议决定书的情况下，由绥德县人民政府李**带领被告绥德县国土资源局工作人员，以及绥德县城市执法大队、公、检、法以及张家砭乡政府等相关部门工作人员，动用大型机械强行将原告名义申请拟用于烤枣烤枣、洗枣、选枣、晒枣阳光棚、办公房及职工宿舍等建筑物拆除。同时将郝*2基于绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用权证所修建的三层建筑物也一并予以拆除。被告绥德县人民政府、绥德县国土资源局的违法拆除行为，致使郝*2和原告郝*某建筑用钢管、钢模和建筑物内物品损失严重，造成经济损失70余万元。2013年8月6日，原告郝*某委托其亲戚到绥德县国土资源局取得榆国土资复议（2013）1号《行政复议决定书》。上述迟到的复议决定维持了绥德县国土资源局绥政国土资罚（2013）第37号《土地行政处罚决定书》。原告认为，被告绥德县国土资源局在做出处罚决定时未能依法查清申请人所占用土地的性质和实际占用亩数，经自适用《土地管理法》74、76条以及适用《土地管理实施条例》42条处罚原告。《土地行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。被告在榆林市国土资源局未做出行政复议决定书的情况下，将建筑物拆除，严重的损害了原告的合法权益，要求被告绥德县国土资源局赔偿500万元。

原告向法庭提交了以下证据材料：

第一组绥德县国土罚（2013）第37号、榆国土资复议（2013）1号，证明原告起诉符合法定条件。

第二组土地承包经营合同书、榆林市1999年退耕还林还草粮食补助领取表、陕西省退耕还林检查验收农户登记卡、陕西省退耕还林（草）补助粮款兑现证、退耕粮补存折、中华人民共和国林权证，证明原告之父郝*2对绥德县张家砭乡柳家庄老东山享有合法的土地承包经营权。

第三组绥县集建（张*）字第166号土地建设用地使用权证、郝*某用地审批申请，证明原告之父郝**在承包土地范围有合法的用地使用权；证明原告在郝**所承包土地范围内申请建设烤枣车间用地审批。被告的拆除行为认定事实不清、程序严重违法。

第四组在建烤枣车间拆除前后对照照片，证明被告在绥德县人民政府带领下采取联合执法的形式所实施的强制执行行为违法，该违法行为给原告造成巨大损失。

被告辩称

被告辩称，2010年3月26日，郝某某申请在本村建设用地，经绥德县人民政府2012年4月10日批准，同意郝某某占用0.903亩设施农用地修建养猪棚、库房附设设施。可原告郝某某修建附设设施占地0.909亩后，又于2012年4月修建三层违法建筑；2013年3月又在库房对面修建停车场；动用大型设备占地南北12.4米、东西77米修建永久性建筑物。被告得知后，先后发出《责令停止违法行为通知书》、《土地违法案件查封决定书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《土地行政处罚决定书》但无法制止原告的违法行为。故原告抢修抢建的违法事实清楚。经现场勘查（有现场勘验图和照片）原告按绥德县人民政府审批设施农用地修建养猪棚、库房附设设施，即1号养猪棚南北12.7米，东西27.5米，面积349.25米，2号养猪棚南北10.1米，东西11米，面积111.1米，1号、2号养猪棚之间占地19.05平方米，库房三间南北10.4米，东西12.2米，面积126.88平方米，综上附设设施占地606.28平方米，即0.909亩。已超占绥政土批（2012）临5号审批用地。

2012年4月原告违法在2号养猪棚、库房的东面修建一栋三层楼房，占地南北12米，东西41米，面积492平方米；在楼房东面建8间平房，占地南北30米，东西12米，面积360米，占地南北45米，东西38米，面积1710平方米，总占地面积2562平方米，其中建筑面积1836平方米。2013年3月，原告又在1号养猪棚的西面，违法占用4037.11平方米土地动用大型机械设备修建，打好基础，一层楼房主体过半建好。2013年4月7日村民举报后，经现场勘查，其中建筑面积，南北12.43米，东西77米，建筑面积957.11平方米；同时在库房对面违法修建停车场，南北50米，东西30米，占地面积1500平方米。原告在张家砭乡柳家村违法占用土地8099.11平方米，即12.148亩事实清楚证据确凿。被告依据绥德县第二次土地调查土地利用现状图幅号60036张家砭乡柳家庄村38、57号认定，原告所占土地是园地和耕地，不是荒地。

原告称其父郝*2于1999年4月1日取得绥德县人民政府绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用证，批准建筑面积4761平方米。原告之父郝*2系绥德县四十里铺镇崔家圪崂村村民，据法律规定郝*2不可能在张家砭乡柳家庄村集体所有的土地上取得建设用地使用权，更不可能批准建设用地4761多平方米。经查，绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用证户主为柳家庄村村民柳**。故对证件的存在性和合法性质疑。原告郝*某违法超占土地建三层建筑物、库房、停车场、并动用大型设备占地4037.11平方米违法抢修抢建建筑物，引发村民群体性上访，故本案所涉的建筑物是原告郝*某超出设施农用地范围应当拆除的违法建筑，赔偿无法律依据，因此不论原告所述强制拆除行为是否违反了行政程序，原告郝*某的赔偿请求不应得到支持。

被告向法庭提交了以下证据材料：

行政执法主体及权限，依据《土地法》第七十六条规定县级土地管理单位有权进行行政处罚。

第一组证据，证明郝某某违法占地的事实清楚，证据确凿。

1、2013年4月15日郝某2的询问笔录（1-4页）。

2、2013年4月7日张家砭乡柳**枣加工厂现场勘测笔录（5页）。

3、2013年4月7日张家砭乡柳家庄村鑫良红枣加工现场勘测图（6页）。

4、2013年4月7日张家砭乡柳家庄村线状规划图（7页）。

5、2013年4月15日土地违法案件调查报告（8-9页）。

6、2013年5月9日行政复议答复通知书，榆政国土资复答﹤2013﹥01号（10-12页）。

7、2012年3月8日张家砭乡人民政府文件张**﹤2012﹥22号（13页）。

8、2012年4月10日绥德县人民政府审批土地件绥政土批﹤2012﹥临5号（14页）。

9、2013年6月20日榆林市国土资源局文件榆国土资复决﹤2013﹥1号（15-16页）。

10、2013年3月26日郝某某修建申请书及附图等（17-23页）。

11、郝某某违法占地的现场图片（24-36页）

第二组证据，证明具体行政行为程序合法。

1、2013年4月6日立案审批表（1页）

2、2013年4月7日责令停止违法行为的通知书，绥政国土资停（2013）29号（2页）

3、2013年4月7日法律文书的送达回证（3页）

4、2013年4月8日土地违法案件查封的决定书，绥政国土封字（2013）第002号，（6页）

5、2013年4月15日法律文书送达回证（7页）

6、2013年4月22日行政处罚告知书，绥政国土罚（2013）37号（8页）

7、2013年4月22日行政处罚听证告知书，绥政国土资罚（2013）37号（9页）

8、2013年4月24日法律文书送达回证（10页）

9、2013年5月8日履行行政决定催告书绥政国土强执催字（2013）第5号（11页）

10、法律文书送达回证（12页）

11、2013年6月18日公告绥政国土公示字（2013）第一号＊（13页）

12、绥政国土资罚（2013）第37号《土地行政处罚决定书》（14页）

13、法律文书的送达回证（15页）

14、2013年6月18日郝某2的询问笔录。

第三组证据，证明适用法律正确

《中华人民共和国土地管理法》36、60、74、76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》42条。

本院查明

原、被告提交的证据材料经庭审举证、质证，以及本院庭后情况的核实，合议庭评议认为，原告提交的证据材料，第一组证据，被告对其证明目的有异议，法庭认为该证据能说明原告具有主体资格，具有证明力。对于原告提供的第二组证据，被告认为与本案没有关联性法庭认为郝*2承包的土地事实存在予以确认。对于原告提供第三组证据，对该证据的形式要件予以确认；对该份申请的真实性予以认定，审批事实予以确认。对于原告提供第四组证据，被告对真实性无异议法庭予以确认，证明目的不予认可。

被告提交的证据材料，原告认为国土资源局有行政处罚的权利，但是没有行政强制执行的权利。对于行政处罚方面的依据予以确认。对被告提供的第一组证据，原告认为其中土地违法调查报告、行政处罚决定书、榆国土资复决议书、郝某某的修建申请这四份证据不是事实方面的证据，但是法庭认为该四份证据与违法占地事实具有关联性并且与其他证据相互印证，违法占地的事实存在具有证明力，本院予以确认。对于郝**的询问笔录不能说明属于郝某某违法占地的面积又没有其他证据相印证本院不予认定。对于现场勘验笔录、现场勘验图，不符合程序不予确认。被告国土资源局提交的张家砭乡现状规划图，因该证据是被告提交的土地现状规划图具有客观性，这块土地属于园地和耕地，对该证据予以确认。被告国土资源局提交的事实方面证据照片，原告对其真实性无异议，证明目的有异议。法庭认为该证据与其他证据能相互印证，予以认定。对该组原告无异议的其他证据法庭予以确认。对被告提供的第二组证据，原告对郝**的询问笔录，公告，行政处罚决定书有异议。法庭对郝**的询问笔录证明目的不予认定，对行政处罚决定书、公告的证明目的予以认定。对被告提供的第三组证据，原告无异议法庭对行政处罚适用法律予以确认。

本院调取了陕西**鉴定中心对于绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用证的鉴定文书，结论为：检材上的“绥德县张家砭乡人民政府”可疑印文与样本上的“绥德县张家砭乡人民政府”印文不是同一枚印章盖印形成，本院对其真实性予以确认。

根据上述有效证据，可认定如下案件事实：1999年2月27日原告父亲郝*2以其作为法定代表人的绥德县**有限公司（已注销）的名义与张家砭乡**民委员会签订“土地承包合同书”承包原有林业山（老东山）约200亩土地用于栽种枣树、杏树等经济作物。承包期限从1999年2月27日至2029年3月27日，共30年。为了便于承包绥德县张家砭乡柳家庄村的土地，原告郝*某把自己的户口转到张家砭乡柳家庄村。原告与其父郝*2共同生活居住，但双方经济独立。2010年3月26日，郝*某申请在绥德县张家砭乡柳家庄村设施农用地用地，经绥德县人民政府2012年4月10日批准，在郝*2承包的土地上同意郝*某占用0.903亩设施农用地修建养猪棚、库房等附设设施。期间原告郝*某经常外出，由其父郝*2负责修建。被告绥德县国土资源局得知违法修建后，先后发出《责令停止违法行为通知书》、《土地违法案件查封决定书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《土地行政处罚决定书》。并经榆国土资复议（2013）1号《行政复议决定书》复议，该复议决定维持了绥德县国土资源局行政处罚决定。在行政处罚和行政复议过程中，原告也没有向被告绥德县国土资源局提供郝*2所持有的集体土地建设用地使用证和其他相关证据。郝*2也未向被告提供任何权属证明和证据来主张被告国土资源局侵犯了自己的权益。因郝*某长期不在家，行政处罚的法律文书全部由郝*2代收。原告郝*某家按绥德县人民政府审批的设施农用地修建养猪棚、库房附设设施，即1号养猪棚南北12.7米，东西27.5米，面积349.25米，2号养猪棚南北10.1米，东西11米，面积111.1米，1号、2号养猪棚之间占地19.05平方米，库房三间南北10.4米，东西12.2米，面积126.88平方米，综上附设设施占地606.28平方米，即0.909亩。已超占绥政土批（2012）临5号审批用地。

2010年之前郝**在2号养猪棚、库房的东面修建一栋三层楼房，占地南北12米，东西41米，面积492平方米；在楼房东面建8间平房，占地南北30米，东西12米，面积360米，院落占地南北45米，东西38米，面积1710平方米，总占地面积2562平方米，其中建筑面积1836平方米。2013年3月，原告郝某某家在1号养猪棚的西面，违法占用4037.11平方米土地，动用大型机械设备修建，打好基础，一层楼房主体建好。2013年4月7日村民举报后，经现场勘查，其中建筑面积，南北12.43米，东西77米，建筑面积957.11平方米；同时在库房对面违法修建停车场，南北50米，东西30米，占地面积1500平方米。被告认为原告在张家砭乡柳家村违法占用土地8099.11平方米，即12.148亩。被告将郝**与原告郝某某的违法占用土地面积计算到一起。被告依据绥德县第二次土地调查土地利用现状图，幅号60036的张家砭乡柳家庄村38、57号认定，原告所占土地是园地和耕地，不是荒地。

经查，原告之父郝某2系绥德县四十里铺镇崔家圪崂村村民，其所持有的绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用证，在张家砭乡政府土地登记薄上登记为柳家庄村村民柳**所有。

本院认为

本院认为，绥德县国土资源局是绥德县人民政府的土地行政主管部门，是负责本行政区域土地管理监督工作的行政机关，对土地违法案件有立案查处的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三条，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。《土地违法案件查处办法》第三条规定，对违法事实既要求事实清楚，又要求程序合法。本院认为原告郝*某有违法占用土地的事实，但被告绥德县国土资源局对原告郝*某的违法占用土地面积认定不准确。第二十三条，承办人在必要时，可以勘验物证或者现场、勘验物证或者现场，勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加，勘验人员勘验时，可以对物证或者现场进行拍照和测量。对勘验情况和结果应当制作笔录，由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章，当事人拒绝参加的，不影响勘验的进行。本案中，绥德县国土资源局在对郝*某违法占地行为做出处罚之前，现场勘验程序中没有召集有关见证人在场，只有其父郝保州在场的情况下进行现场勘验存在一定的瑕疵。《土地管理法》第八十三条，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，做出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由做出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国行政强制法》三十四条，行政机关依法做出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。绥德县国土资源局应当申请人民法院强制执行，不应当由自己强制拆除该违法建筑，该行为应于纠正。本院认为原告郝*某在行政处罚程序中未向被告绥德县国土资源局提供其父亲郝*2所持有的绥县集建（张*）字第166号集体土地建设用地使用证，而在行政诉讼中向本院提供，该证据不能作为认定被告行政处罚违法的依据。被告在行政处罚程序及认定事实方面虽存在一定瑕疵，但不应当撤销该具体行政处罚行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题》三十三条，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。原告郝*某未向本院提供充足的证据证明其合法权益受到侵害。故原告郝*某要求被告赔偿的请求不予采纳。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告郝某某的诉讼请求。

诉讼费50元，由原告郝某某负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于陕西省**民法院。

裁判日期

二〇一五年一月十七日