姚**和西宁市公安局城中公安分局行政撤销纠纷案二审行政判决书

审理经过

上诉人姚**因其诉西宁市公安局城中公安分局（以下简称城中分局）撤销治安行政处罚一案，不服西宁市城中区人民法院（2015）中行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人姚**，被上**分局的委托代理人林*、刘**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，姚**以其在患有“系统性红斑狼疮”疾病治疗期间被单位错误处理为由，先后到国家信访局、国家电网、国资委、全**工会、全**联等部门上访。期间，国家电网就姚**的上访问题与青**力局取得联系。姚**回西宁后，青**力局答复姚**走法律程序。对此问题，姚**在城**局2014年11月12日的询问笔录中陈述，“我想先走信访程序，之后走法律程序”。2014年9月26日、10月22日、10月28日、10月29日、10月30日、10月31日、11月3日姚**先后七次在北京中南海周边聚集、滞留寻求上访时，被北京市公安局西城区分局府右街派出所查获，并向其下发七份《训诫书》。北京市公安局五次就姚**的上述行为向青海核实、并给协调劝返组送达了对姚**等人的劝返接回通知单。城**局依据姚**上述违法事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出中公（治）行罚决字（2014）797号行政处罚决定，给予姚**行政拘留10日的行政处罚。姚**不服该行政处罚决定，于2015年1月5日向西宁市公安局申请复议，西宁市公安局经过审查于2015年1月30日做出复议决定，维持了该行政处罚决定。姚**不服提起诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……。本案姚**不服其原单位西宁市供电局对其有关买断工龄事项的处理决定进京上访，针对姚**反映的问题，国家电网与姚**原单位的上级部门青海省电力局取得联系，青海省电力局告知姚**走法律途径解决。姚**得到答复后，并未按照答复的途径办理，而是自2014年9月26日至同年11月3日期间多次在北京中南海周边聚集、滞留寻求上访。期间七次被北京市公安局西城区分局府右街派出所查获，对姚**进行训诫，并向其下发《训诫书》。《训诫书》中明确告知姚**，“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，姚**的信访问题其应当到相关的信访接待部门去反映。对于违反规定不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。该事实有城**局提供的北京市公安局西城分局给姚**出具的《训诫书》予以证实，且姚**在城**局对其进行询问时也认可该事实。信访虽然是公民的权利，但信访人在进行信访时，应当按照相关法律法规的规定进行信访活动。本案中，姚**为其与原单位买断工龄的有关事项进行信访，在得到有关机构的答复后没有按照答复内容通过法律途径进行解决，而依然选择信访途径，在信访过程中，姚**又违反国家《中华人民共和国信访条例》的规定，多次在北京中南海周边非信访接待场所聚集、滞留寻求上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并给予姚**七次训诫。姚**在非信访接待场所进行上访，且不听劝阻，情节较为严重，其行为扰乱了国家机关正常的办公秩序及公共秩序，且违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，应当受到相应的处罚。城**局根据北京市公安机关向青海核实、并给协调劝返组的五次劝返接回通知单及下发给姚**的七次《训诫书》所反映的事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，对姚**违反《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定的行为予以立案，并经过调查取证、审查审批程序，且在对姚**进行治安管理处罚中，履行了行政案件权利义务告知和行政处罚告知等法定义务。城**局对姚**作出的予以行政拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，对此予以支持。姚**所持城**局立案没有依据的主张，无事实和法律依据。姚**无经常居住地，而其户籍所在地属城**局管辖，由城**局对姚**违法行为作出行政处罚符合《公安机关办理行政案件程序规定》中有关行政案件管辖的规定，故姚**的诉讼请求不能成立。遂判决：驳回姚**的诉讼请求。案件受理费50元由姚**承担。

上诉人诉称

宣判后，姚**不服上诉称，1、**安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定与法律规定相冲突。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定”的规定，办理治安管理处罚的程序，只能适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，而不能适用《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。又根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”的规定，姚**如果存在违法行为，也应该由违法行为地的相关机关管辖。故城**局无权管辖本案，无权对其予以行政处罚。2、根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，《公安机关办理行政案件程序规定》属于部门规章，其效力明显小于国家法律。而城**局对本案却适用了部门规章的规定。故请求二审法院撤销一审判决；由城**局承担本案诉讼费用。

被上诉人辩称

被上**分局答辩称，1、在管辖权方面，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。本案姚**在西宁一直无固定住所，其户籍所在地在本局辖区内，城**局对姚**享有管辖权。2、在认定事实方面，姚**在进京上访过程中，第一次到中南海周边就被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，训诫书中明确告诫中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留，但姚**对该训诫置之不理，仍多次到非信访接待场所北京市中南海周边上访，扰乱了该地区的正常秩序。姚**的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，城**局对姚**作出的行政处罚并非姚**所称是在无违法事实和法律依据的情况下作出的。故城**局在办理姚**扰乱单位秩序案件中，做到了事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确。请求二审法院依法驳回姚**的上诉请求，维持原判。

本院查明

经审查，原审法院认定的基本事实清楚，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。本案姚**向法庭提交的证据不足以证实其离开原居住地后具有连续且固定的居住地点，且姚**户籍所在地为西宁市城中区南川西路71号，该户籍一直未迁往他地。而该户籍所在地属于城**局的管辖范围，故依据上述规定，城**局有权对姚**的违法行为作出处理决定。姚**多次到非信访接待场所上访，扰乱公共场所秩序的基本事实清楚，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的情形，城**局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的受案、询问、调查取证、告知等相关程序要求，作出的中公（治）行罚决字（2014）797号行政处罚决定并无不当。故姚**的上诉理由于法无据，应予驳回。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元由上诉人姚**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月二日