余**与南通市公安局不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

上诉人余**因诉南通市公安局不履行行政复议法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00054号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，2014年9月1日，余祝年向南通市公安局崇川分局（以下简称崇**分局）报警称当日16时30分左右，余祝年在南通市工**3办公室商议行政复议事宜时，被南通市政府法制办复议处处长施**殴打。同日，崇**分局文峰派出所对余祝年的控告进行受案登记。同年10月10日，余祝年向南通市公安局申请行政复议，要求南通市公安局责令崇**分局履行对余祝年的控告作出《受案回执》或者其他告知处理的法定职责。

2014年10月13日，崇**分局作出崇*（文）不罚决字（2014）5号《不予行政处罚决定书》，认定余**控告被施**殴打一案，经调查，无其他证据证实施**殴打余**的行为。故余**控告被施**殴打的违法事实不能成立，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十七条第一款第（三）项之规定，决定对施**不予行政处罚。

2014年10月24日，南通市公安局作出《告知书》，告知余*年申请的内容不属于南通市公安局行政复议案件受理的范围。《受案回执》是公安机关在办理治安案件中的告知程序，对当事人权利义务并不会产生实质性影响。为保障余*年的知情权，对于余*年的请求，南通市公安局已责令崇**分局向余*年送达。同年10月25日，南通市公安局向余*年送达了《告知书》。同日，崇**分局向余*年送达了《受案回执》。余*年对南通市公安局作出的《告知书》不服向法院提起行政诉讼，即本案诉讼。

2014年10月26日，余祝年不服崇**分局作出的崇*（文）不罚决字（2014）5号《不予行政处罚决定书》，向南通市公安局申请行政复议，要求南通市公安局撤销崇**分局作出的《不予行政处罚决定书》。12月19日，南通市公安局作出（通）公复决字（2014）第171号《行政复议决定书》，决定维持崇**分局作出的不予行政处罚决定。余祝年仍不服向法院另行提起行政诉讼，请求撤销崇**分局作出的不予行政处罚决定并责令重新作出处理决定（另案处理）。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点在于余祝年的起诉是否符合行政诉讼的受理条件。

纵观全案，余**对其控告被施**殴打一案分别启动了两个救济程序，一是对崇**分局在接到其报案后作出的不予行政处罚决定不服而提起行政复议和行政诉讼；二是对崇**分局对其报案未履行相应的告知行为不服，在经过行政复议后提起行政诉讼，也就是本案诉讼。余**的起诉不符合行政诉讼的受理条件，法院不应受理。具体理由如下：

具体行政行为的组成部分包括相应的程序和环节等，这些组成部分只有通过最终结论行为的作出才能产生实际作用，并不存在独立的价值，对当事人的权利义务也不产生实际影响。这意味着当事人不能把完整的行政行为支解成若干部分分别寻求救济，如果认为具体行政行为违法，应以该具体行政行为为诉讼标的向人民法院寻求救济，而不得对行政行为的某个程序单独提起诉讼，这也是人民法院对行政行为进行司法审查的界限。

余祝年如前所述分别启动了两个救济程序。在余祝年不服崇**分局作出的不予行政处罚决定书而提起诉讼的案件中，基于全面性审查原则，人民法院必然会审查崇**分局在处理报案过程中的相应程序是否合法。基于此，本案中余祝年就不予行政处罚决定中的告知环节单独提起行政复议和行政诉讼，显然属于将完整的具体行政行为进行支解并分别寻求救济的情形，违背了司法审查对行政行为进行监督的基本界限。不难想象，如果余祝年的该主张得到支持，意味着余祝年可以把一个治安处罚决定分解为若干部分分别寻求救济，显然违背一事不再理的基本原则。在具体行政行为没有作出之前，如果允许行政相对人对某一个程序问题寻求救济，也必将影响正常的办案秩序和办案程序。崇**分局在余祝年提起行政复议后才作出受案告知及不予行政处罚决定，这是不容否认的事实。但在对本案进行审理时，这都已成为既定事实，人民法院不能无视在审理前已经发生并已经产生法律意义和效果的事实。

行政复议和行政诉讼均是建立在合法性审查基础上的法定救济程序，如果对具体行政行为合法性审查的救济程序已经完成或正在进行当中，允许另辟蹊径再行启动法定救济程序，同样违背一事不再理的基本原则，究其实质也是一种重复起诉。即使本案南通市公安局作出的《告知书》在形式上完全符合受理条件，但由于余祝年已经对崇**分局的不予行政处罚决定提起行政复议和行政诉讼，法院没有对《告知书》进行实体审查的任何必要，否则必然会引起法定救济程序的重复和冲突。

根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。南通市公安局没有在法定期限内作出告知且《告知书》没有引用具体法律规定，形式上与法相悖。尽管本案对此不作实体审查，但南通市公安局对这一显而易见的问题在今后的行政复议工作中应引起足够重视。

综上，余祝年的起诉属于重复起诉，不符合行政诉讼的受理条件。据此，原审法院根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第（八）项之规定，裁定驳回了余祝年的起诉。

上诉人诉称

余*年不服提起上诉称，上诉人对南通市公安局的《告知书》不服提起诉讼，与上诉人起诉不予行政处罚决定不是同一法律关系，不属于重复起诉。上诉人的起诉符合起诉条件。请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。

余**提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审理，对原审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，起诉人提起诉讼应当符合法定的起诉条件。本案中，余祝年就崇**分局对其报案未履行相应的告知不服，向南通市公安局提起行政复议。虽然南通市公安局作出的《告知书》不同于崇**分局作出的不予行政处罚决定，但由于余祝年所不服的告知行为只是崇**分局在处理报案过程中的一个中间环节，在崇**分局已作出不予行政处罚决定，余祝年也就该不予行政处罚决定提起行政复议和行政诉讼的情况下，余祝年就告知这一程序问题又单独寻求救济，违背了一事不再理的原则。因此，原审法院以余祝年重复起诉为由，裁定驳回其起诉并无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年八月十七日