李*与南通市城乡建设局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人李*因与被上诉人南通市城乡建设局（以下简称南**建局）不履行行政复议法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字00302号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人李*，被上诉人南**建局的委托代理人沈卫星、钱树林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年7月12日，李*向如东县规划局提起政府信息公开申请。如东县规划局作出《关于李*同志申请信息公开的回复》，告知李*如东县掘港镇富春江路1号如东县人民政府办公大楼的《建设工程规划许可证》应在2007年期间办理，该局于2011年才挂牌成立，相关信息本机关未制作和保存，李*可向原审批机关原如东县建设局即现在的如东县住房和城乡建设局（以下简称如东住建局）提出申请。同年3月3日，李*等四人向如东住建局申请公开案涉建设工程规划许可证。如东住建局告知李*等四人，涉及建设工程规划许可事宜的行政职能归如东县规划局负责，申请人可向如东县规划局提出申请。同年6月20日，李云及李*申请如东县规划局公开案涉建设工程规划许可证，如东县规划局于同年7月7日告知李*提出的政府信息公开申请为重复申请，不再重复答复。

2014年8月18日，李*再次向如东住建局申请公开案涉建设工程规划许可证。同年9月1日，如东住建局作出《关于李*同志申请信息公开的回复》，要求李*在接到本回复后十五个工作日内向如东住建局说明李*申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。2014年9月10日，李*向南**建局的法定代表人马**邮寄行政复议申请书，要求南**建局确认如东住建局不履行政府信息公开法定职责违法并责令如东住建局按原告李*申请的信息公开事项公开相应信息。2014年11月10日，南**建局作出通建行复（2014）3号《行政复议告知书》，告知李*在《行政复议申请书》中主张公开相关《建设工程规划许可证》事项不属于南**建局职责范围，请向南通市规划局或如东县人民政府提出复议申请。李*不服诉至法院。

一审法院认为

原审法院认为，关于南**建局对李*提起的行政复议申请是否具备法定职责的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。这表明，复议机关的身份确定是根据作出原具体行政行为的行政机关而定。上一级主管部门应为与作出具体行政行为的行政机关具备层级隶属关系的上级机关。如东住建局作出案涉回复时，如东县规划局已经成立，根据职责分工和业务指导关系，南通市规划局不应是如东住建局的上一级主管部门，同时意味着不再是如东住建局作出的具体行政行为的复议机关。李*对如东住建局履行政府信息公开法定职责的事项申请复议，并不涉及审查案涉建设工程规划许可证核发行为的合法性，南**建局作为如东住建局的上一级主管部门之一，对此复议申请事项具备当然的法定审查职责。

关于南**建局是否应该受理李*提起的行政复议申请的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要（以下简称“三需要”），向**务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《**务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。如东住建局要求李*说明“三需要”，属于程序性告知行为，是行政机关受理政府信息公开申请后，基于对信息与申请人的特殊需要审查而作出的程序处置。由于针对申请的最终结论尚未作出，因此该告知行为不会对李*的权利义务产生实际影响，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。李*就如东住建局告知其说明“三需要”的行为申请行政复议，依法不属于行政复议的受案范围。

此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。南**建局的法定代表人马**于2014年9月11日收到李*邮寄的复议申请书，综合考虑马**的法定代表人身份、李*邮寄行政复议申请书的信封上载明了南**建局的名称、地址等因素，马**收取该信件的行为视为南**建局的行为而非马**的私人行为。南**建局收到李*提起的行政复议申请，应在五日内书面决定是否受理并告知李*，其于同年11月10日才作出告知书，告知李*向其他行政机关提起行政复议，虽然结果等同于不受理李*的行政复议申请，但已超过法定期限，且未采取法定的形式，属于明显的程序违法。

南**建局作出的通建行复（2014）3号《行政复议告知书》程序违法，本应依法予以撤销。鉴于李*提起的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，撤销通建行复（2014）3号《行政复议告知书》并责令南**建局重新作出处理决定已无实质意义，只会徒增行政程序的空转和当事人的诉累。综上，原审法院遂判决：一、确认南**建局于2014年11月10日作出的通建行复（2014）3号《行政复议告知书》违法。二、驳回李*要求南**建局受理李*的复议申请并作出复议决定的诉讼请求。

上诉人诉称

李*不服，向本院提起上诉称，李*针对如东住建局信息公开中的不作为、乱作为提起行政复议，属于行政复议的范围。李*申请公开的信息，属于如东住建局主动公开的信息，原审法院将被诉告知书认定为程序性告知行为，属于适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。

被上诉人辩称

南**建局答辩称，1、如东住建局的告知行为对李*的权利义务不产生实质影响，不属于行政复议的范围；2、案涉信息系规划许可证，其上级主管部门是规划部门，原审法院认定南**建局系复议机关适用法律错误；3、马**收取李*信件系个人行为，李*向马**邮寄信函不等于向南**建局邮寄信函，该局并未超过复议期限。请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回李*的诉讼请求。

李*提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，根据原审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1、南**建局对李*提起的复议是否属于法定的复议受理机关；2、李*的申请是否属于行政复议的受理范围；3、李*向法定代表人马**提起复议的行为能否视为向南**建局提起复议。

关于南**建局对李*提起的复议是否属于法定的复议受理机关的问题。本案中，李*提起行政复议的事项系认为如东住建局不履行信息公开职责，因此，作为如东住建局的上级主管部门，其审查的并非规划许可行为的合法性，而仅仅在于信息公开行为的合法性，不能因为李*申请公开的事项涉及规划许可，便认为其提起复议的机关为规划部门，否则会出现申请人申请公开的事项不涉及任何部门，则没有相应的复议机关的悖论。故南**建局对于李*不服如东住建局信息公开行为提起的复议，属于法定的受理机关。

关于李*的申请是否属于行政复议的受理范围的问题。本案中，虽然李*复议请求为“依法确认被申请人不依法履行信息公开职责的具体行政行为违法”，但是，第一，李*认为如东住建局作出了形式不合法的《信息公开申请答复》，没有字号，并让申请人对三需要进行说明，且没有依法作出信息公开答复，其实质是针对的如东住建局的“回复”，该回复仅是程序性告知行为，对李*的权利义务并不产生影响。第二，如东住建局作出回复的时间为2014年9月1日，要求李*在接到回复后十五个工作日内向如东住建局说明李*申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。而李*提起行政复议的时间为同年9月10日。国**公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。如东住建局根据该文件规定要求李*对“三需要”作出说明并无不妥，因此，在回复规定的“十五个工作日”尚未届满的情况下，行政机关下一步的行政行为尚不确定，行政行为尚未“成熟”，复议机关也就无法受理。本案中，李*权利义务产生实际影响的系信息公开回复期限届满后，如东住建局答复或者不答复李*的行为。故李*在案涉回复规定的期限尚未届满的情况下提起行政复议，无论针对如东住建局的行政不作为还是该回复本身，均不属于行政复议的受理范围。

关于李*向南**建局法定代表人马**提起复议的行为能否视为向南**建局提起复议的问题。行政主体的法定代表人是依法代表行政主体的，不仅具有“法定性”，还具有“代表性”，代表行政机关从事行政活动和诉讼活动。其与行政主体是同一法律人格，而不是双重人格。因此《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条第一款亦规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。本案中，李*邮寄行政复议申请书的收件人为“马**”，地址为“南**建局”，由于马**作为局长身份的特殊性，李*邮寄的行政复议申请书应当首先视为向南**建局的邮寄行为，而非向马**个人的邮寄行为，对南**建局认为马**收取李*信件的行为系个人行为的理由，本院不予采信。

综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。李*的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十七日