丽水市公安局与遂昌县公安局一案一审行政判决书

审理经过

原告朱**不服被告遂昌县公安局遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定及被告丽水市公安局丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定并提出行政赔偿，于2015年6月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月23日向朱**发出补充、补正材料一次性告知书，朱**于2015年7月6日交邮补正材料，本院于2015年7月14日立案后，于2015年7月15日向被告遂昌县公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。原告朱**于2015年8月3日向本院申请追加丽水市公安局为本案共同被告，本院于2015年8月7日向被告丽水市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月6日公开开庭审理了本案。原告朱**，被告遂昌县公安局负责人潘**及其委托代理人郑**、谢**，被告丽水市公安局负责人陈**及其委托代理人林**、陈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告遂昌县公安局于2013年3月13日作出遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定，认定2013年2月7日下午18时许，朱娇媛到北京市西城区中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分区府右街派出所训诫，经训诫后，朱娇媛又分别于2013年2月8日、2013年3月11日到北京市西城区中南海周边进行非正常上访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。

朱娇*的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，已构成扰乱公共场所秩序的行为，决定给予朱娇*行政拘留拾日的处罚。原告朱娇*不服，向被告丽水市公安局申请行政复议，被告丽水市公安局于2013年5月31日作出丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定，维持原行政处罚决定。

原告诉称

原告朱*媛诉称，一、被诉处罚决定认定事实不清。原告2013年3月11日下午去天安门（并不是去中南海周边）给人大代表寄信，在国家大剧院附近被警察盘问并带回派出所，之后被送进了马家楼救济中心。3月13日凌晨1时许被接回遂昌县公安局110指挥中心，下午18时许遂昌县公安局下达行政处罚决定书并把原告送进县拘留所拘留。《行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。原告三次都是给中央领导和全**大代表送信反映问题，并没有非法上访。上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序）是完全不同的两个概念，上访并不必然导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人没有进入到国家机关，就失去了扰乱正常办公秩序的前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。从某种意义来说，选择上访实际也是民众相信能从更高权力者那里合法寻回自身权利，既然对政府依旧怀揣希望，又如何以扰乱公共场所秩序拘留原告。非正常上访并不等于非法上访。因为原告去中南海上访不吵不闹，也不穿状衣、打条幅、喊口号、撒传单等过激行为（以中南海的监控录像为证），因此，不存在我扰乱单位秩序。到北京后去中南海给领导寄信只是希望引起重视。二、被诉处罚决定证据不明。1、《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定，本案当事人笔录都是被告工作人员自说自话。被告补充证言是接访人员事后证言，他们自己都不在场不能证明原告有违法行为。2、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的行为。首先，训诫书来源不合法。训诫书，是对轻微违法行为给予的一种书面处罚，其效力低于警告。被告以训诫书作为主要证据进行处罚，原告认为，训诫书应当是由北京**派出所给原告出具的，遂昌县公安局只有向原告索取训诫书才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是，原告并不知道派出所给我开过训诫书，更没有签字画押。原告质疑该训诫书来源的合法性、真实性。对于来源不合法的证据，不能作为定案依据。假使北京市公安局府**出所向原告出具训诫书，那么如果该训诫是一种行政处罚行为，则该处罚行为可以证实原告上访是违法的，因为只有违法行为才可以接受行政处罚。根据一事不再罚原则，遂昌县公安局又给予原告行政处罚，严重违反法律规定。如果该训诫行为不是一种行政处罚，那么只能说明，它只是公安机关作出的一种普通的行政行为，而一个普通行政行为是不必然证明当事人的行为是违法的。原告认为，训诫书的重要意义是告知，即告知上访人应到相应的信访部门去反映问题，要依法上访，不要做违法事情，上面没有记录上访人有违法行为。因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关尤其是团体正常办公秩序的行为。原告在国家大剧院是不能影响到距离很远的人民大会堂的办公秩序的。本案中，假如原告在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处分，府**出所对原告的行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，原告的上访行为并没有违法。没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据。用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法。府**出所出具的训诫书只能证明原告到中南海周边（更何况3月11日原告是到国家大剧院附近，不是中南海），而对原告扰乱了中南海的正常办公秩序则没有任何证明力。所以，该训诫书不能用来作为对原告进行行政拘留的证据。更何况5月2日原告在北京**安分局要求获取“2013年3月11日在中南海地区扰乱公共秩序，府**出所制作的立案和移送浙江省遂昌县公安局的信息”申请，5月21日北京**安分局答复：本机关未制作，不存在。由此证明原告根本没有违法行为，更不存在案件移送问题。三、被诉处罚决定适用法律错误。遂昌县公安局违反《行政处罚法》第二十条的规定拘留原告10天属于非法拘禁。根据《行政处罚法》第二十条，原告如果在北京上访违法应由北京公安机关进行管辖处罚，被告无权拘留原告。丽水市公安局在行政复议决定书中以《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款为由论证被告做法正确，但忽略了第九条第二款，在5月21日北京市西城区政府信息公开答复中明确答复该政府信息不存在。综上，请求法院撤销被诉处罚决定及复议决定，并追究相关涉案人员的法律责任并对原告作出人身伤害和精神伤害赔偿。原告提供了以下证据、依据：1、原告身份证复印件一份，待证原告身份信息等基本情况；2、遂昌县公安局遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定书、丽水市公安局丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定书复印件各一份，待证被告作出被诉行政行为的具体情况等；3、登记回执、政府信息不存在告知书复印件各一份，待证原告未在中南海周边实施扰乱公共场所秩序的行为；4、《2014年最新信访规定关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《宪法宣誓制度获表决通过》、《有感于湘潭农民对温总理实话实说》、《谁将“非正常上访”与“非法上访”画了等号》、《信访事例》、《四川一法官称因家人不配合拆迁被停职法院回应》、《湖南狱警到省委维权维权女跪地有人高呼警察打人》、《女儿坠亡福建退休信访局长政府门口下跪上访》复印件各一份，待证原告系合法上访；5、2015年7月1日遂昌县人民法院出具的《说明》复印件一份，待证原告起诉未超过法定起诉期限。

被告辩称

被告遂昌县公安局辩称，2013年3月13日遂昌县公安局对朱***作出了行政拘留十日的遂公行决字（2013）第194号处罚决定，后朱**向丽水市公安局提出行政复议，2013年5月31日丽水市公安局作出维持遂昌县公安局作出的遂公行决字（2013）第194号对朱**行政拘留拾日的决定。2015年6月26日，朱**向松**民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。朱**向法院提起行政诉讼，已过行政起诉期限。根据最**法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（二）项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。朱**因青云小区房屋被遂昌县政府拆迁征用，不满拆迁后续安置问题以及遂昌县人民法院关于其侵占银**司房产的判决，先后于2013年2月7日、2月8日、3月11日到北京市中南海附近进行非正常上访，被北京市**街派出所训诫三次（训诫编号[2013]第201302070263号、[2013]第201302080203号、[2013]第201303110406号），朱**在每一份训诫书上都拒绝签名。为此，2013年3月13日，被告将朱**传唤至遂昌县公安局接受询问，并于当天对朱**以涉嫌扰乱公共场所秩序受案调查，朱**在自己的陈述中承认先后多次前往中南海附近等非信访接待场所进行上访。**务院《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海附近等地并非规定的上访地点，朱**到北京非正常上访的行为属于扰乱公共秩序，因此，北京市公安局西城分局对朱**非正常上访的行为先后作出三次训诫。证明以上事实的证据有朱**的陈述和申辩、北京市公安局西城分局训诫书、证人证言等。综上所述，朱**的行为违反治安管理，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序，应予以治安行政处罚。因此，遂昌县公安局决定对朱**行政拘留十日，并于2013年3月13日将遂公行决字[2013]第194号决定书送达朱**,并于当日执行。原告朱**认为其上访行为均发生在北京，应由北京市公安局西城分局进行管辖并处理，遂昌县公安局无权处理。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。经查，朱**（女，身份证号码：）的居住地为浙江省遂昌县妙高街道南门中路91号。因此，我局认为朱**多次至北京中南海附近上访行为属于遂昌县公安局管辖范围。原告认为遂昌县公安局遂公行决字（2013）第194号处罚决定事实不清、证据不足。而据实际调查，朱**承认其于2013年2月7日至3月11日期间，先后三次携带解决房屋拆迁遗留问题、恳请上级领导责令浙江省高院立案再审的申请、通知书三份控告材料前往中南海附近周边等地进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫三次，训诫书上明确提出中南海附近周边地区不是信访接待场所，而朱**明知此规定，却多次前往该地区进行非正常上访。根据北京市公安局西城分局的训诫书内容：第四条，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。本案中原告在北京上访期间，并未到北京信访局等处进行正常上访，其行为属于扰乱公共场所秩序。原告认为其上访行为被北京公安局训诫，其他人无权再对其进行处理，遂昌县公安局对此是重复处罚，应一事不再罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对朱**作出行政拘留十日的决定不是两次以上的罚款处罚，且训诫只是一种告诫、警示教育，并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚种类。原告认为遂昌县公安局适用法律错误。2013年3月13日遂昌县公安局发现朱**在北京进行非正常上访涉嫌扰乱公共场所秩序，遂昌县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条之规定，进行受案调查。经调查发现，朱**的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条之规定，遂昌县公安局将对朱**作出治安管理处罚的事实、理由、依据及朱**依法享有的权利进行了告知。2013年3月13日对朱**扰乱公共场所秩序的行为进行了处罚，并于当日将处罚结果送达朱**，朱**拒绝在决定书上签字。在本案中，我局适用法律正确、处罚适当。综上所述，朱**的诉讼请求已过起诉期限，请求松**民法院驳回其诉讼请求，同时我局对朱**的遂公行罚决字[2013]第194号决定书，事实清楚、证据确凿、适用法条正确，处罚适当，程序合法。请求人民法院维持我局对原告的处罚决定。

被告遂昌县公安局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、事实类证据：1、朱**的笔录复印件三份；2、黄**的笔录复印件一份；3、叶**的事情经过复印件一份；4、训诫书复印件三份；以上证据用以证明被告作出遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定证据充分。二、法律类证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条、第二十三条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，以证明遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定适用法律条款准确。三、程序类证据：1、受案登记表；2、接受证据清单；3、朱**行政处罚告知笔录；4、朱**行政处罚审批表；5、朱**行政处罚决定书；6、朱**行政拘留执行回执；7、行政拘留家属通知记录单；以上证据用以证明遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定作出程序合法。

本院认为

被告丽水市公安局辩称，一、本案原告起诉时，已超过诉讼时效。2013年3月13日遂昌县公安局对朱娇*作出了遂公行决字（2013）第194号行政拘留十日的处罚决定，后朱娇*向我局提出行政复议，2013年5月31日我局作出维持遂昌县公安局作出的遂公行决字（2013）第194号对朱娇*行政拘留十日的决定。2015年6月26日，朱娇*向松**民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。朱娇*向法院提起行政诉讼，已过行政起诉期限。根据最**法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（二）项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、被告认定遂昌县公安局作出的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律准确的行政复议决定正确。根据最**法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条的规定，原行政行为合法性的举证由作出原行政行为的遂昌县公安局实施举证。三、被告办案程序合法，适用法律准确。2013年3月13日遂昌县公安局认为原告朱娇*于2013年2月7日至3月11日先后3次到北京中南海周边非正常上访，已构成扰乱公共场所秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对朱娇*处以行政拘留十日的处罚。2013年4月8日原告不服提出行政复议申请，被告于2013年4月11日受理后于2013年5月31日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定维持了遂昌县公安局的处罚决定，并已在复议决定中明确告知本案原告可在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。后被告于2013年6月2日通过挂号信方式将丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定书邮寄送达给本案原告。综上所述，本案原告起诉时，已经超过法律规定的诉讼时效，且无正当理由。同时本案事实清楚、证据确凿充分，办案程序合法、法律手续完备，为维护法律尊严，恳请松**民法院依法判决，维持我局作出的丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定。

被告丽水市公安局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书及相关材料复印件一份；2、行政处罚决定书复印件一份；3、丽水市公安局复议案件受理审批表复印件一份；4、丽水市公安局行政复议受理通知书复印件一份；5、提交行政复议答复通知书复印件一份；6、行政复议答辩书复印件一份；7、复议审批表复印件一份；8、行政复议决定书复印件一份；9、送达回执复印件三份；10、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十一条、第四十条，《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十五条、第二十七条、第五十三条、第七十六条。

经庭审质证，本院对证据作如下认证：原告对被告遂昌县公安局提供的朱**的询问笔录认为没有本人签字，内容不真实，对此，本院认为，原告如对询问笔录内容有异议，有权更正或补充，原告拒绝签字应视为对自己权利的放弃，不能以此对抗笔录内容的合法性，且办案民警已在询问笔录中予以注明，符合证据的法定形式，该质证意见本院不予采信；原告对被告遂昌县公安局提供的对黄**的询问笔录和叶**出具的事实经过以及训诫书的真实性有异议，本院将结合全案证据予以综合认定；原告对被告丽水市公安局提供的证据以及两被告对原告提供的证据1-3、5均无异议，本院予以采信，作为认定案件事实的相关依据。被告对原告提供的证据4的关联性异议，本院予以采信。

经审理查明，2013年2月7日、8日及3月11日，朱娇*因在北京中南海周边走访，先后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫三次（训诫书编号为：[2013]第201302070263号、[2013]第201302080203号、[2013]第201303110406号）。2013年3月13日遂昌县公安局受理朱娇*在北京中南海附近非正常上访案件，并进行登记。同日，被告遂昌县公安局传唤朱娇*至该局接受询问，并扣押了朱娇*持有的训诫书及其他上访材料共六份。经调查取证，被告遂昌县公安局延长询问查证时间至二十四小时，2013年3月13日遂昌县公安局对朱娇*作出拘留十日的遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定，当日送达遂昌县拘留所执行，现已执行完毕。2013年4月8日朱娇*向丽水市公安局申请行政复议，同月11日丽水市公安局受理申请后，分别向朱娇*、遂昌县公安局发出了行政复议受理通知书、提交行政复议答复通知书。2013年5月31日丽水市公安局作出丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定维持原行政处罚决定，并邮寄送达朱娇*。朱娇*不服，遂向法院提起行政诉讼。

另查明，朱**曾于2013年6月6日向遂昌县人民法院起诉，遂昌县人民法院决定暂缓立案。

本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被告遂昌县公安局作为原告朱**居住地公安机关具有实施本案行政处罚的法定职权。从被告提供的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据看，训诫书明确载明了朱**在中南海周边反映“判决不公”、“拆迁”、“不立案”等问题，被当地公安机关训诫，该事实亦有朱**、黄**的笔录及叶**的事实经过等证据予以佐证。原告朱**在明知中南海周边不是信访接待场所后，仍先后多次前往、滞留，客观上影响了该所的正常管理秩序，且情节较重。被告遂昌县公安局作出被诉处罚决定前，已履行了告知、听取陈述和申辩等程序义务。综上，被告遂昌县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定给予朱**行政拘留十日的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。丽水市公安局作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，程序合法。综上，原告要求撤销被诉处罚决定及复议决定的诉讼请求，本院不予支持。原告要求法院追究公安机关相关涉案人员的法律责任并对其进行赔偿没有法律依据，本院不予支持。两被告提出原告起诉超过法定起诉期限之辩称，与查明的事实不符，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告朱**要求撤销被告遂昌县公安局于2013年3月13日作出的遂公行决字（2013）第194号行政处罚决定及丽水市公安局于2013年5月31日作出的丽公行复决字（2013）第7号行政复议决定的诉讼请求。

二、驳回原告朱**的赔偿请求。

案件受理费50元，由原告朱**负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丽水**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月七日