李*与茶陵县人民政府行政复议二审行政判决书

审理经过

上诉人茶陵县人民政府因与被上诉人李*、原审第三人段**、茶陵县规划局行政复议一案，不服湖南省攸县人民法院（2014）攸法行初字第37号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人曾文*，被上诉人李*及委托代理人阳剑波、原审第三人段**及委托代理人吴**、茶陵县规划局委托代理人刘**、向*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：原告李*于2012年在茶陵县城炎*南路临街兴建私房一栋，在兴建过程中，原告李*没有严格按照规划许可的范围进行建设，房屋进深由原批准的13米建成了14米，同时后檐向外悬挑1.2米长的阳台。2013年6月，第三人段**（系原告李*房后邻居）发现上述情况后，认为原告不按规划建设已对其产生不利影响，遂向有关部门进行投诉和举报，第三人茶**划局召集双方进行了协商，但协商未成，于是第三人段**采取措施，在原告李*设置的后门方砌起围墙。2013年7月至8月期间，茶**划局分别对原告及吴**（第三人段**丈夫）分别下达了《责令自行拆除违法建设通知书》。茶陵县人民政府有关领导接到有关报告后，批示有关部门妥善处理。2013年9月，在茶陵县政府办、县督察局、县规划局等单位共同努力下，原告李*与第三人段**达成协议，双方约定由原告李*自行将设置的后门封闭，此后不得开设后门和侧门，第三人段**在此后三天内自行将界限墙撤除等。原告李*在后门封闭后向茶**划局申请补办手续。2013年10月11日，茶**划局向原告李*下达了行政处罚决定：对原告李*罚款3900元，责令补办规划手续。原告李*交纳了罚款，茶**划局对超建部分为原告李*补办了许可手续，并终结执行《责令自行拆除违法建设通知书》的通知书。原告李*在补办手续后以第三人段**没有完全拆除围墙为由在房屋后面开设侧门，第三人段**极力反对并向有关部门投诉，茶**划局获悉后下达了停办通知书将原告李*开设的侧门封闭。

2014年1月，第三人段**向茶陵县人民政府提起复议申请，请求撤销茶陵县规划局对原告李*超建部分补办的规划许可。2014年8月5日，茶陵县人民政府认为原告李*超规划建房并设置后门，在与第三人段**达成协议后又违反协议，茶陵县规划局补办手续违反了城乡规划法第六十四条之规定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，撤销茶陵县规划局2013年10月23日颁发的建*（地）字第2013-433号《建设用地规划许可证》和建*（建）字第2013-342号《建设工程规划许可证》超原规划部分的许可。原告李*不服向法院提起诉讼。

一审法院认为

原审认为：本案系原告不服被告的行政复议而引发的纠纷。在本案中，原告李*的违法建筑是客观存在的，对此各方无异议，该事实应予认定。本案应对被告作出的行政复议决定进行合法性审查。依照复议法的规定，在复议中，可以追加有利害关系的第三人参加。本案中的复议申请人为段**，被申请人为茶**划局，第三人应当为本案的原告李*，李*在复议中属于利害关系人，作为受理该复议案的被告应当通知原告复议事项，征询其是否参加复议，保障原告李*的申辩权和知情权，但被告在复议中并没有履行告知义务，严重损害了本案原告李*的参与权，同时，本案所诉复议应当对茶**划局的行政行为进行全面复议审查，包括原告与第三人段**达成了协议后，茶**划局终结执行其责令自行拆除违法建筑通知并下达行政处罚，在原告履行行政处罚后，原告依行政处罚的要求申请补办手续，规划部门又为其补办手续等一系列的行政行为。但被告撤销部分规划许可没有对规划局做出的责令补办手续的行政处罚进行相应的行政处理。同时，本案中原告与第三人段**达成的协议是双方真实意思表示。违反者应当承担相应责任，不是被告在行政复议中审查的主要对象，被告以此作为复议撤销事由之一亦不符合法律规定。综上，被告所作出的复议决定书程序上存在重大瑕疵，应当予以撤销，特此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决：撤销被告茶陵县人民政府作出的（2014）茶政复字第1号行政复议决定书。

上诉人诉称

宣判后，茶陵县人民政府不服，向本院提起上诉，其上诉理由为：第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。上诉人依法作出的（2014）茶政复字第1号《行政复议决定书》，事实清楚，适用法律正确。请求撤销（2014）攸法行初字第37号行政判决书，依法维持上诉人茶陵县人民政府（2014）茶政复字第1号《行政复议决定书》。

被上诉人辨称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉。

原审第三人段当娇述称：一审判决没有全面审查案件事实，判决结果不公正。

原审第三人茶陵县规划局述称：请求二审法院依法判决。

本院查明

本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，本案系行政复议案，争议的焦点为茶陵县人民政府作出的（2014）茶政复字第1号行政复议决定是否合法。行政复议程序的目的是为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的意见。故此，行政相对人对行政程序的参与是行政程序是否公正的首要判断标准。茶陵县人民政府在本案行政复议中审查的对象是茶陵县规划局作出的建规（地）字第2013-433号《建设用地规划许可证》及建规（建）字第2013-342号《建设工程规划许可证》行政许可行为，复议决定与被许可人李*有直接利害关系，且茶陵县人民政府作出的行政复议决定撤销了李*持有的两个行政许可证的部分内容，故茶陵县人民政府应当通知李*参加复议。茶陵县人民政府在行政复议中没有采取适当的方式通知李*参加行政复议即作出对其有权利影响的复议决定，属违反法定程序，应当予以撤销。原审判决撤销上诉人复议决定正确，但将上诉人在行政复议中的实体处理亦作为撤销复议决定的理由不当，应予以纠正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人茶陵县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月三日