陈**与被上诉人泾源县人民政府、泾源县黄花乡华兴村村民委员林业行政复议二审行政判决书

审理经过

上诉人陈**因土地行政复议一案，不服泾源县人民法院（2015）泾行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈**及委托代理人张**、被上诉人泾源县人民政府的委托代理人马**、李**、原审第三人泾源县**民委员会的委托代理人张**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审认定，原告陈**于2003年7月承包原惠台乡人民政府（现属香水镇人民政府）下属林场的荒山、荒地645亩，后泾源县林业局为其颁发林业权证书，林权证登记的四至范围为，东：花崖子养牛场交界，西：黄花牧场交界，南：六盘山林业局秋千架林场林界，北：路北30米处为交界。同年4月，黄花乡人民政府曾与黄**牧场签订一份草原承包合同，该牧场草原证书确定的四至为，北至下寺河道，东至大黑沟交界，南至黑眼湾地界，西至下窑庄东山梁。双方发生争议的土地位于原告承包荒地与第三人牧场毗邻处位于下寺河河南，面积为27.95亩。2010年，因修建秦家山水库，原告承包林地范围内部分土地被征用，因对征地款变更不服，原告向泾源县人民法院提起行政诉讼。泾源县人民法院【（2012）泾行初字第5号】行政判决书，判令泾源县人民政府30日内重新作出具体行政行为，对争议的林地、草地权属和土地补偿款进行裁决。2014年12月7日，被告泾源县人民政府作出（2013）泾府法复字第1号行政复议决定，一、撤销被申请人泾源县国土资源局于2010年10月22日向泾源县水务局作出的征地款兑付存单名称变更证明；二、收回由第三人泾源县香水镇人民政府领取的位于河北的31.54亩土地补偿款15.10766万元归申请人陈**所有；三、在秦家沟水库被征用土地范围内，第三人香水镇人民政府和第三人黄**兴村地界以下寺河（河流中心线）为界，位于河南的27.95亩土地属于黄**兴村集体所有的草原地；四、由第三人黄**兴村村委会领取位于河南（西与牧场交界）的27.95亩土地补偿款13.38805万元；五、驳回申请人的其它请求和第三人泾源县香水镇人民政府的请求。

原告对该复议决定书第三、四项决定不服，以被告擅自对土地权属予以确权，将属于原告林权证范围内的27.95亩土地变更为第三人黄花乡华兴村所有，侵害了原告的合法权益为由提起行政诉讼，要求依法撤销被告泾源县人民政府作出的（2013）泾府法复字第1号行政复议决定书第三、四项决定。

一审法院认为

原审认为：原告对被告作出的（2013）泾府法复字第1号行政复议决定第三、四项决定持有异议，认为该决定在无人与原告的土地权属发生争议的情形下，擅自对土地权属予以确权，将属于原告林权证范围内的27.95亩土地变更为第三人黄花乡华兴村所有，侵害了原告的合法权益，属滥用职权，要求予以撤销。本案中原告与第三人发生争议的焦点在于位于泾源县香水镇下寺村与泾源县黄花乡华兴村毗邻处下寺河河南27.95亩土地权属。原告承包的荒山、荒地属泾源县香水镇管辖范围，第三人承包的草原属泾源县黄花乡管辖范围，涉及两个单位之间的土地权属争议。《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”依据上述法律规定，被告泾源县人民政府有权对辖区内涉及单位之间的草原所有权、使用权权属争议予以处理，被告按照发生法律效力的人民法院判决书的要求及法律规定对争议土地的权属予以决定，是依法行使职权的合法行政行为。本院2012年12月13日判决由被告于判决生效后30日内作出具体行政行为，被告于2014年12月7日作出（2013）泾府法复字第1号行政复议决定书，被告作出复议决定的期限超过法定期限。

本案中原告承包的林地与毗邻的第三人牧场草原之间界址不清，泾源县人民法院【（2012）泾行初字第5号】行政判决书判令被告泾源县人民政府对争议的林地、草原使用权及土地补偿进行裁决。（2013）泾府法复字第1号行政复议决定书第三项决定中认定：第三人香水镇人民政府和第三人黄**兴村地界以下寺河（河流中心线）为界，位于河南的27.95亩土地属于黄**兴村集体所有的草原地。本院认为，被告作出以下寺河（河流中心线）作为双方争议土地的界限所依据的证据确实充分，据此决定由第三人领取下寺河河南27.95亩土地补偿款的处理适当。综上，被告泾源县人民政府作出（2013）泾府法复字第1号行政复议决定书所依据的证据确凿，适用法律、法规正确，作出具体行政行为虽超过法定期限，但对原告权利未产生实际影响，其复议决定本院不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项之规定，判决，驳回原告陈**的诉讼请求。

上诉人陈**请求：1、请求撤销泾源县人民法院（2015）泾行初字第5号行政判决书，改判，撤销被上诉人作出的泾府法复字（2013）第1号泾源县人民政府行政复议决定书中第3、4项，确定该土地为上诉人使用，土地补偿由上诉人所有。事实和理由，1、一审判决书认定的事实不对。事实是2003年3月上诉人承包了泾源县原惠台乡下林场的荒山、荒地645亩。上诉人当年开始种树。泾源县人民政府于2003年7月核发了林权证。没有人提出异议。2010年修建水库时，征用了上诉人的林地59.49亩。2011年领土地补偿费时，上诉人才发现泾源**理局将上诉人的27.95亩土地划给了黄花乡华兴村，理由是27.95亩土地在黄花乡华兴村的草原证范围内。上诉人找了泾源县人民政府。泾源县人民政府责成泾**业局、泾**牧局进行调查。泾**业局、泾**牧局进行调查时，上诉人、拜**（牧地的使用者）都在场。调查结果是上诉人的林权证与拜**的草原证确定的土地没有重合的部分。泾**业局、泾**牧局联合发文进行确认。2、一审人民法院在证据的认定上存在问题。被上诉人出示了泾**业局、泾**牧局的文件，证明林权证与草原证没有重合。但是，一审判决书对这一证据没有进行认定，也没有说明理由。最让人不能理解的是被上诉人调查了几个证人，用证人证言否定了政府机关的文件。政府机关的文件是一种行政行为，它的效力远远的大于证人证言的效力，被上诉人为什么听信证人证言，不相信自己的职能部门的文件呢？那你们让职能部门调查干什么。3、被上诉人没有确定争议土地的权属，却划了香水镇与黄花乡华兴村的界限。实际上是两个乡镇之间的界限。泾源县的地图早就确定。被上诉人不能随意更改，那是国家备案的行为。4、上诉人的林权证是2003年7月由被上诉人核发的，已经12年了，他人无权请求撤销。被上诉人重新划了界限，但是没有对自己作出的行政行为撤销。一块土地上不可能有两个界限。就这一审人民法院还认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。被上诉人为了不给上诉人支付土地补偿费，否认了自己和自己职能部门的行政行为。也变更了泾源县的行政区域划分。林权证与草原证的确定的四至没有冲突，却适用《草原法》。被上诉人是想象出的事实，再适用法律。一审人民法院还认为适用法律正确。综上所述，上诉人认为一审判决没有正确的认定证据，导致本案事实不清，适用法律错误。

被上诉人泾源县人民政府辩称，一、泾源县人民法院（2015）泾行初字第5号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确。本案争议的27.95亩土地北至为下寺河道，是包括在黄**兴村农牧场的草原证范围内，且该草原证早于上诉人的林权证。虽然争议的河南土地与河流中间存在一部分河滩地，导致上诉人林权证南至越过了河的中心线到了黄花乡的管辖区域，但上诉人林权证四至范围图的1：10000图例可以确定，所争议的该27.95亩土地不在上诉人林地范围内。况且，上诉人与原惠台乡人民政府签订的承包合同亦不包含黄花乡的土地。对于以上事实，答辩人在一审中提供的泾源县农牧局、林业局文件**农发（2011）252号《关于对陈**承包荒山、滩涂所栽苗木与黄**兴村牧场承包草原地界权属确认结果的函》以及四份草原地界权属查验笔录等证据均能证实下寺河南的27.95亩土地属黄**兴村集体所有。二、被答辩人提出的上诉理由不能成立。被答辩人陈**要求撤销泾源县人民政府（2013）泾府法复字第1号行政复议决定书第三、四项的诉讼理由不能成立。理由如下，其一，纠纷争议的实质是土地使用权属，在行政复议中，查明土地使用权属是处理纠纷的关键，对争议的下寺河南的27.95亩土地权属进行调查是答辩人职责所在，也是符合《行政复议法》的规定，经调查争议的下寺河南的27.95亩土地属黄**兴村，事实清楚，证据确实充分。其二，该行政争议在2012年被答辩人已向泾源县人民法院提起行政诉讼，经过泾源县人民法院审理，对本案争议性质已定性，属于土地使用权属争议，依法应经县级人民政府处理，并判决要求泾源县人民政府重新作出行政行为。答辩人调查土地权属是履行人民法院判决的行为，是合法行为。其三，经调查，被答辩人既非下寺河南的27.95亩土地使用权人，那其主张返还补偿费则无事实与法律依据。

原审第三人辩称，陈**当时栽树苗时，我村农牧场场长拜**阻挡过。上诉人说以河道分界限不对，应该是以河中心为界。华兴村和下寺村都承认以河中心为界。河南有我村的退耕地。

被上诉人在一审中向法庭提供的证据有：

第一组证据：1、陈**林权证1份【泾林证字（2003）第11364号】；2、陈**林权登记申请书1份；3、陈**荒山承包合同1份；证明原告林权的来源及林权的四至范围。

第二组证据：泾源县黄花乡人民政府草原证1份、泾源县人民政府与牧场签订的草原承包合同书1份。证明原告、第三人争议的下寺河南土地属于黄华乡华兴村。

第三组证据：1、泾源县林业局、农牧局共同发布的文件一份；2、香水镇惠台村陈**林地四至范围图一份；3、草原地界权属查验笔录四份，证明陈**承包林地的四至范围与华兴村牧场草原地界并无冲突。

第四组证据：1、泾源县国土资源局文件一份。证明泾源县国土局对原告、第三人争议的土地权属进行调查并确认双方的土地以下寺河为界。

第五组证据：1、泾源**源局关于秦家山水库被征用土地征地款变更证明一份；2、黄花乡人民政府就秦家山水库被征用土地征地款支付的报告一份；3、华**委会要求秦家沟支付征地补偿款报告一份。以上证据证明秦家山水库被征用土地征地款分配及领取的事实。

第六组证据：1、行政复议机关调查笔录五份，证明行政复议机关对双方争议的土地权属进行调查并确认双方的地界以下寺河为界的事实。

第七组证据：泾源县人民法院（2012）泾行初字第5号行政判决书一份，证明本案的部分事实已经人民法院确认，且该判决书判令由被告对争议的土地权属及土地补偿款进行裁决。

上诉人陈**在一审中向法庭提交的证据有：林权证一份、荒山承包合同一份、泾源县农牧局文件一份（以上证据与被告提交的第一组、第三组同名证据相同），证明原告承包的荒山及林地的合法性，争议的27.95亩土地属原告林权证范围。

原审第三人在一审中未提交证据。

二审庭审中上诉人对一审庭审中被告出示的证据重新发表的质证意见为，提供的草原证和草原承包合同只能证明以河道为界，不能证明河南的土地属于华兴村。香水镇慧台村陈**的林地四址范围图，争议的地点在西面，而被上诉人确定在东面，被上诉人把争议的事实没有弄清楚，就不能证明河南土地属于华兴村。一审第四、第五组证据按规定不是证据。一审中第六组调查笔录五份，但案卷中是四份，这四份笔录应该是第三人的称述，不是证据。

被上诉人对上诉人对一审的质证意见答辩称，1、复议机关调取的第三人证言能够作为复议时的证据。2、以河道中心或者以河中心，那是由政府确定的。3、四址图要看坐标确定东西方向。

一审中，经质证、认证的证据，本院予以确认。二审中对一审证据的质证意见，本院予以确认。

二审庭审中，上诉人请求被上诉人出示征地时陈**签字认可的征地花名册，证明征地时双方没有争议。

被上诉人，出示泾源县人民政府行政复议卷第泾府法复字（2011）2号，第36、37、38页付款花名册、统计表。

上诉人辨认质证认为，这个不是我和土地局当初签订的征地花名册，我是2009年10月份和泾源县土地局签订的征地花名册，是我签的字按的指印。今天被上诉人出示的花名册是领款人马**和张**签的，而不是我本人的签字。

被上诉人辩称，当初我们认为和复议争议的事项没有关系，没有举证。

二审庭审中法庭要求被上诉人庭审结束后向法庭提供上诉人要求你们出示的该份证据，否则将承担相应的法律后果。

二审中上诉人陈**提供的证据有，1、香水镇慧台村陈**林地四至范围图。证明陈**的林地范围。2、泾源县政府法制办给泾源县农牧局草原地界权属确认的函。证明泾源县农牧局、林业局的调查陈**的林业林权证和拜**的草原证的合法性。3、泾源县政府法制办给陈**中止通知书。证明行政复议中中止的事实。

被上诉人、原审第三人对上诉人提供的证据质证意见没有异议。

本院认为

本院认为，对上诉人提交的证据，被上诉人、原审第三人质证没有异议，能证明案件的基本事实本院予以确认。

经上诉人陈**申请，本院调取了三份证据，1、占地补偿协议一份；2、固原城乡饮水安全水源工程征地付款化名册一份（黄花乡华兴村）；3、固原城乡饮水安全水源工程征地付款花名册一份（香水镇下寺村）。

上诉人质证认为，1、能够证明征地时双方没有发生过争议。2、占地补偿协议，证明黄花乡草原范围和香水镇陈**的林地是以河道为界，不是以河中心线为界。

被上诉人质证认为，对证据的真实性无异议，对上诉人证明目的有异议。本案争议的焦点是土地使用权的归属，本案是行政确权纠纷，确权是在有在争议的情况下确权的，他与处理本案没有关联性。

原审第三人质证认为，对证据的真实性无异议，对上诉人证明目的有异议。当时候丈量的时候因为界限没有划清楚就发生争议了。

本院认为，本院依当事人申请调取的证据，能够证明本案的相关事实，本院予以确认。

经审理查明，2003年4月上诉人陈**与原泾源县惠台乡人民政府（现香水镇人民政府）签订荒山承包合同，合同约定将惠台乡下林场1400亩荒山和50亩耕地承包给上诉人陈**，承包期限30年。2003年7月20日泾**业局将1450亩土地中的645亩林地给陈**颁发林业权证书。林权证登记的四至范围为，东至花崖子养牛场交界；西至黄花牧场交界；南至六盘山林业局秋千架林场林界；北至路北30米处为交界。2003年4月16日，泾源县黄花乡人民政府与黄花**农牧场签订一份草原承包合同，并向农牧场颁发了草原证书，明确了农牧场集体草原的四至为，北至下寺河道；东至大黑沟交界；南至黑眼湾地界；西至下窑庄东山梁。2010年6月因修建秦家沟水库，泾源**源局征用了陈**名下的59.49亩土地，其中下寺河河北的林地31.54亩，河南地为27.95亩，并登记造册。2010年6月18日固原城乡饮水安全水源工程花名册载明，陈**在暖水河以南有林地22.06亩，另外有两块土地面积5.89亩。征用陈**的林地31.54亩在林权证范围内，该花名册经泾源**源局、泾**业局、香水镇政府、黄花乡政府等有关部门签字盖章。陈**领取了地上附着物补偿费用。2010年9月28日，泾源县黄花乡政府、华**委会提供草原证等证据认为下寺河河南林地22.06亩在草原证范围内，华**委会对该宗土地有承包经营权，要求支付土地补偿费105667.4元。泾源**源局于2010年10月22日作出变更决定，向泾源县水务局出具修建秦家沟水库征地补偿款存单变更证明，将陈**名下的27.95亩林地补偿款133880.05元由第三人黄**兴村原村主任张**领取，将31.54亩林地补偿款151076.6元由第三人香水镇政府原镇长马**领取。泾源县水务局按照泾源**源局变更决定已于2010年11月将款项支付给第三人黄**兴村张**和香水镇政府马**。上诉人陈**不服泾源**源局变更决定申请行政复议，泾源县人民政府经过复议，于2012年6月29日对陈**作出泾府法复字（2012）第2号行政复议决定，陈**不服该行政复议决定，在法定期限内提起行政诉讼。泾**民法院于2012年12月13日作出（2012）泾行初字第5号行政判决，一、维持泾源县人民政府于2012年6月29日作出泾府法复字（2012）第2号行政复议决定第一项；二、撤销第二项、第三项；三、责令泾源县人民政府在30日内重新作出具体行政行为。泾源县人民政府又于2014年12月7日作出泾府法复字（2013）第1号行政复议决定：一、撤销被申请人泾源**源局于2010年10月22日向泾源县水务局作出的征地款兑付存单名称变更证明；二、收回由第三人泾源县香水镇人民政府领取的位于河北的31.54亩土地补偿款15.10766万元归申请人陈**所有；三、在秦家沟水库被征用土地范围内，第三人香水镇人民政府和第三人黄**兴村地界以下寺河（河流中心线）为界，位于河南的27.95亩土地属于黄**兴村集体所有的草原地；四、由第三人黄**兴村村委会领取位于河南（西与牧场交界）的27.95亩土地补偿款13.38805万元；五、驳回申请人的其它请求和第三人泾源县香水镇人民政府的请求。上诉人陈**不服，向泾**民法院提起行政诉讼。

本院认为，本案争议的焦点是泾源县人民政府泾府法复字（2013）第1号行政复议决定变更上诉人陈**的名下的征地款及重新确定界线和权属的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，经审查，从本案的事实及证据能够确认泾源县人民政府在没有征求上诉人陈**意见情况下，擅自变更本属于上诉人陈**名下的土地补偿款，并作出变更界线和权属的复议决定，是没有事实依据和法律依据，是不合法的。首先，2003年7月20日泾源县人民政府将645亩林地给陈**颁发林《业权证》确定的四至范围是清楚的。多年来，上诉人陈**在《林权证》范围内种植树木，并未和其他任何个人和组织因地界而发生争议，其他任何个人和组织也未对上诉人陈**《林权证》所确认的四至而提出异议。2010年6月因修建秦家沟水库，泾源**源局征用了陈**名下的59.49亩土地，其中下寺河河北的林地31.54亩，河南地为27.95亩，并登记造册。上诉人陈**领取了地上附着物补偿费用。此时，也没有其他个人和组织提出异议。直到领取征地补偿款时，泾源县黄花乡政府、华兴村委会才提出异议，且提出的征地亩数与实际征用亩数也不相符；第二，泾源县人民政府给上诉人陈**颁发的《林权证》是合法有效的，在没有被依法撤销或注销的情况下，其又重新确定了一个四至界线，并且对香水镇与黄花乡华兴村的界线又进行了确权，是没有事实依据和法律依据，该行政行为不能对抗泾源县人民政府依法颁发的《林权证》的法律效力；第三，从陈**所持有的《林权证》所附的“陈**林地四至范围图”明确标示“粗线”范围内（下寺河道）的土地属陈**，所征用的林地也在“粗线”范围内；第四，泾源县人民政府在复议期间，曾于2011年10月27日给泾**牧局、泾源县林业局下发泾府法复（2011）6号“关于给陈**承包荒山、滩涂所栽苗木林地与黄花**农牧场承包草原地界权属进行确认的函”。泾**牧局和泾源县林业局派出联合调查组，通过查验资料、实地查验、对相关人员进行询问制作笔录，对香水镇陈**林地、黄花乡华兴村牧场草原地界权属进行调查复核和确认，得出的结论：1、陈**所持的《林权证》和拜**所持的华**牧场所承包的《草原使用证》均合法有效，两证所登记的林地四至与草原四至无冲突，陈**所承包的林地与华**牧场所承包的草原无重复承包现象；2、秦家沟水库被征的陈**栽树造林的53.24亩土地性质属于林地不属于草原。泾源县人民政府对其职能部门确认的结果没有采信，却又调取与陈**有利害关系的黄花**党支部书记张**、华兴村牧场拜**、原黄花乡林业站站长于哈哈等人的笔录，并以该笔录作出了复议决定。法律规定国家机关或其他依法具有社会管理职能的组织在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，张**等人的证言因与本案有利害关系，其证明效力小于国家机关依法制作的书面证据的证明效力，且利害关系人张**等人的证言不足以推翻国家机关依法制作的书面证据。复议机关没有采信泾源县人民政府职能部门确认的结果，而采信有利害关系的证人证言，违反了法律规定；第五，泾源县人民政府在行政复议中，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款作出决定，但该条并没有第三款，属适用法律、法规错误。本案是对泾源县人民政府复议4决定的合法性进行审查，但一审法院却用《中华人民共和国草原法》肯定泾源县人民政府重新确定界线的依据，属适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人陈**的原判认定事实不清，证据不足的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人泾源县人民政府辩称原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确的理由不能成立，本院不予支持，原审第三人泾源县黄花乡华兴村村委会辩称以河中心线为界的理由亦不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）（三）项、第三款、第七十条第（一）（二）（三）项、第八十七条之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销泾源县人民法院（2015）泾行初字第5号行政判决；

二、维持泾源县人民政府泾府法复字（2013）第1号行政复议决定第一项、第二项、第五项中对第三人泾源县香水镇人民政府的决定内容，即撤销被申请人泾源县国土资源局于2010年10月22日向泾源县水务局作出的征地款兑付存单名称变更证明、收回由第三人泾源县香水镇人民政府领取的位于河北的31.54亩土地补偿款15.10766万元归申请人陈**所有、驳回第三人泾源县香水镇人民政府的请求；

三、撤销泾源县人民政府泾府法复字（2013）第1号行政复议决定第三项、第四项、第五项中对申请人的决定内容，即在秦家沟水库被征用土地范围内，第三人香水镇人民政府和第三人黄**兴村地界以下寺河（河流中心线）为界，位于河南的27.95亩土地属于黄**兴村集体所有的草原地、由第三人黄**兴村村委会领取位于河南（西与牧场交界）的27.95亩土地补偿款13.38805万元、驳回申请人的其它请求。

一审、二审案件受理费各50元，由泾源县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月二日