项葱妹与临海市人民政府行政确认二审行政判决书

审理经过

项葱妹诉临海市人民政府土地行政确认一案，台州**民法院于2014年9月30日作出（2014）浙台行初字第16号行政判决。项葱妹不服，向本院提出上诉。本院于2014年11月20日立案受理后依法组成合议庭，并于同年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人项葱妹的委托代理人吴**，被上诉人临海市人民政府的委托代理赵**、鲁**出庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明：1951年6月，原告户内人口三人登记分得一块地基和楼房半间，地基面积3厘9毫，即本案涉案土地，位于临海**工人路22号。1991年9月19日，杜**建办与原告签订《国家建设拆迁房屋补偿协议书》，约定拆除原告在工人路22号的房屋，并安排给原告36平方米建房地基一间。后原告提起民事诉讼请求确认上述协议无效。本院（2012）浙台民终字第113号民事判决认定原告要求确认无效的理由不能成立，驳回其有关上诉请求。2014年4月21日，原告向被告请求确认涉案地块属于原土地所有人项葱妹、吴**及吴**共有。2014年4月25日，被告作出林土争字（2014）第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，该决定认为：杜桥镇原工人路22号地块26平方米国有土地使用权争议一案，经审查，因该地块房屋被拆除已有20多年，且拆迁时双方签订协议并接受补偿安置。故决定对原告的确权申请不予受理，并退回相关材料。

一审法院认为

原审法院认为，原告向被告提出申请，请求处理并确认争议的26平方米国有土地使用权属于土改时所有人项葱妹、吴**共有，被告以土地权属争议处理程序办理原告所提申请并无不当。土地权属争议是发生在个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间对土地所有权或者使用权的归属争议，本案原告认为与临海市杜桥镇人民政府存在土地权属争议申请确权，但杜桥镇人民政府并未以其名义取得涉案地块的土地使用权，不能作为土地权属争议的一方主体。再者，涉案土地经拆迁安置，原告对该土地的原使用权已经消灭，并不存在原告所称的权属之争，对原告的申请不应作为土地权属争议案件受理。原告对拆迁安置补偿存有的异议，应当通过其他途径予以解决。被告作出土地权属争议案件不予受理决定的结论正确，但该决定“因该地块房屋被拆除已有20多年，且拆迁时双方签订协议并接受补偿安置”的理由不尽明确、充分，且未援引相关法律、法规，存在行为瑕疵。据此，依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告项葱妹的诉讼请求。

上诉人诉称

项葱妹上诉称：一、原判适用法律错误，第一，原判依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定驳回上诉人的诉讼请求错误，该条款规定的是“起诉被告不作为理由不能成立的”情形下驳回原告的诉讼请求，但本案被告的答复显然不属于被告不作为的有关情形；第二，原判援用了原国土局1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》，但原国土局1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》出台后就已经停止执行，援引错误。二、原判认定事实不清，证据不足。第一，原判认定“涉案土地经拆迁安置，原告对该土地的原使用权已经消灭”错误，首先《物权法》规定只有经人民法院或仲裁文书或政府征收决定的，才导致物权的消灭，但本案并无相关证据予以证明，其次，没有政府的征收决定，拆迁安置不会导致原告土地使用权被消灭，即使房屋被拆迁，也不会导致原告对相关土地的使用权被消灭，另外，一审判决没有审理清楚相关事实，如涉案地块26平方米，楼房15.43平方米列入拆迁安置，但10.57的空地基并没有列入拆迁，这一部分土地的使用权呢？还有原判认为杜桥镇政府没有取得涉案地块的使用权，但现在实际违建的建筑就是杜桥镇人民政府建造，如果不是杜桥镇政府，那土地使用权究竟是谁的？第二，原判认定1991年上诉人与杜桥镇签订拆迁安置协议，拆除了上诉人的房屋并安排给上诉人36平方米地基一间，属于断章取义，并没有准确表达协议内容。第三，原判认为因为上诉人已经签署拆迁协议并获得安置，且杜桥镇政府根本不是土地权属争议一方，不存在原告所称的权属之争，显然错误，因为土地权属是客观存在的，首先拆迁安置因为没有正当性，上诉人就涉案土地的使用权没有被消灭，即使认为转移了，还有10平方米左右的空基的使用权存在。而根据《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，对于权属争议的被申请人的条件是没有规定的，杜桥镇人民政府实际占用土地就是可以成为权属争议的一方主体。三、一审判决在证据采用上存在问题，第一，对上诉人提供的《合作建房协议》以无关联性不予采纳错误，因为该协议可证明涉案土地的现状就是被杜桥镇政府非法占用着；第二，原审判决采纳被上诉人证据《土地地籍档案》用以说明上诉人按房屋补偿协议置换房屋土地的事实是错误的，该证据没有转让房屋土地的使用权的登记证明，不能证明上诉人拆迁补偿协议置换房屋土地的事实，更不能证明上诉人原土地使用权已被消灭。所谓置换房屋土地实质上是上诉人自己出资、按正常的干部职工建房政策审批建造的；第三，被上诉人提供的113号《民事判决书》和《图纸》与本案待证事实无关，不能证明被诉具体行政行为合法性及上诉人土地使用权被消灭的情况。综上，原审判决存在适用法律错误，认定事实不清，主要证据不足的问题，依法应当撤销。

被上诉人辩称

临海市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。1、《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》合法有效。首先，该协议书系双方真实意思表示，协议内容不违反法律的强制性规定，且已履行完毕。其次，该协议书已由（2012）浙台民终字第113号生效民事判决确认有效。2、原告不是诉称土地的使用权人。杜桥镇人民政府的拆迁行为实质上是国家对个人财产的征收及补偿，双方已经就补偿事项履行完毕。因此，上诉人不再享有对原房屋及土地的物权权利，这就如同上诉人将自己房屋出售一样，房屋及土地使用权一并转为他人所有。根据原国**管局《关于确定土地权属问题的若干意见》第18条“空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回国有土地使用权。”所以杜桥镇人民政府依据拆迁协议书拆除上诉人房屋后，国家就已经收回了上诉人诉称的土地使用权，根本不存在土地使用权争议问题。另根据《物权法》第30条“被拆除的房屋物权消灭”、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”的立法精神，答辩人认为诉争土地使用权已被国家收回，上诉人不再是使用权人，该土地权属非常明确。二、原审判决认定答辩人适用法律正确，行政行为合法，确凿无误。本案诉争土地权属明确，不存在土地权属争议。答辩人依据《浙江省土地权属争议调查处理办法》第14条第5款及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第15条第4款之规定，认为上诉人的申请不符合土地权属争议的受理条件，作出不予受理的《决定书》，显然是答辩人正确适用法律，合法行政。所以，原审判决依据《行政诉讼法解释》第56条第1项规定的判决正确。退一万步讲，即使存在上诉人所称土地权属争议，答辩人所作不予受理决定行为也系正确。上诉人所称土地上房屋拆迁已20多年，宗地现状早已面目全非，其和周围所有的土地已被重新规划，部分土地已被分别用作建造道路和重新建造房屋等，原来土地的四至范围现在实地中已经无法确定。上诉人在申请时，本身就无法确定该土地现在的四至范围，故答辩人依据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第12条规定作出不予受理的决定正确。综上，答辩人所作行政行为内容合法，适用法律正确，证据确实充分。原审判决认定事实清楚，判决正确。恳请驳回上诉人上诉请求。

本院查明

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。二审庭审中，双方当事人围绕被诉土地确权不予受理决定否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。

经审查，本院对原审判决认定的基本案件事实予以确认。另查明，根据（2008）台行终字第171号行政裁定，案涉土地上的相关房屋由临海市杜桥镇人民政府建设使用，因存在违法建设行为曾被临海市城市管理行政执法局予以行政处罚。

本院认为

本院认为，上诉人项葱妹与临海市杜桥镇人民政府于1991年9月19日签订《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》（以下称《房屋补偿协议》），约定上诉人将位于原工人路22号也即涉案地块上的房屋交由杜桥镇政府拆除，政府则补偿其相关拆房损失并另行安排36平米宅基地一间，相关协议内容已履行完毕。虽然上诉人后以前述《房屋补偿协议》因无《拆迁许可证》等前置程序而提起确认无效之诉讼，但台州**民法院（2012）浙台民终字第113号生效民事判决已确认该《房屋补偿协议》合法有效。另外，上诉人上诉状所提10平方米空地使用权，亦由台州**民法院（2008）台行终字第171号行政裁定认定属于国家所有。鉴于此，上诉人于2014年4月21日以其与杜桥镇人民政府就案涉土地存在权属争议为由请求被上诉人临海市人民政府予以确权，因其已丧失涉案土地的使用权，故而不具有申请土地权属争议确权的主体资格。据此，被上诉人作出土地权属争议案件不予受理决定，并无不当。虽然被诉决定相关说理不尽明确，亦存在法律法规援引等瑕疵，针对上述存在的问题，原审判决已予指正。上诉人所提《房屋补偿协议》无效以及尚享有10平方米空地基使用权等上诉理由，均缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。一审判决认定杜桥镇人民政府未取得涉案土地使用权与杜桥镇人民政府协议受让并实际占据使用涉案土地的事实存在矛盾，以及援引《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项亦存在错误，但一审判决驳回上诉人诉讼请求的结论正确，对此，本院予以指正。综上，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人项葱妹负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月三日